12月25日，全國人大常委會正式通過了《環保稅法》，將于2018年1月1日施行。從最早的1993年的“排污收費”到此次“環保稅”的正式立法，經歷了二十多年的時間；而從2007年首次提出“環保稅”立法動議開始，期間也爭議僅十年。而今“排污稅”終于破繭成蝶。

《環保稅法》立法歷經十年，爭論的焦點在于環保目標與企業負擔之間的矛盾。立法實踐中采取了折中，即沿襲原有排污收費制度的相關規定，轉而通過提高立法層級的方式，強化環保執法的剛性。

除沿襲排污收費制度的內容外，《環保稅法》設定了更為細化的稅收減免機制，扶持重點產業，配合綠色發展的總體規劃部署。

隨著環保的升級，圍繞著《環保稅法》，我們預計，未來除了需要逐步提高環境監管和稅收征收力度外，還會建立更加完善的配套體系，包括設定規模以下企業稅收核算方法、明確超標排放罰則、配套總量控制指標，以及優化環保稅收收入使用機制等。

2016年12月25日，全國人大常委會正式通過了《環境保護稅法》（下稱《環保稅法》）。《環保稅法》經歷了近十年的醞釀終于出臺，并且是“十八大”以來我國首部單行稅法，體現了本屆政府對落實生態文明建設戰略、推進綠色發展的堅定決心。從最早的1993年的“排污收費”到此次“環保稅”的正式立法，前后經歷了二十多年的時間；而從2007年首次提出“環保稅”立法動議開始，期間也爭議近十年。而今“排污稅”終于破繭成蝶，體現了本屆政府大力改進稅制、正稅清費的總體思路。按照《環保稅法》的規定，我國將從2018年1月1日期開征環保稅，而在正式施行前的一年多時間里，還有一系列相關細則和配套政策亟待明確。

本報告擬對《環保稅法》的主要內容進行梳理，并對照排污收費的相關規定和執行經驗，分析環保稅相關政策體系未來的發展關鍵，以及對環保產業、綠色金融市場的主要影響。

2015年9月，國務院發布印發《生態文明體制改革總體方案》，將“加快推進環境保護稅立法”列為“資源有償使用和生態補償制度”的重要內容。在中央政府高度重視和積極推動下，《環保稅法》經歷了近十年的爭論之后，終于在2016年末出臺，成為我國生態文明建設進程中的又一里程碑。

1.《環保稅法》的淵源

關于環保稅的討論最早見于2006年兩會期間部分代表的提案。作為回應，2007年6月，國務院頒布《節能減排綜合性工作方案》提出“研究開征環境稅”。同年10月，《十七大報告》提出，要“實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”，資源與環境問題被提至更高的層面，而這也使得開征環境稅成為2008年政府重點推進的稅收改革之一。此后，財政部、國稅總局、環保總局等部委開展了多項環保稅相關研究，各次兩會會議上也先后有代表多次提出相關議題。2010年10月，《“十二五”規劃建議》正式提出了“開征環境保護稅”。為落實相關規劃，2011年10月，國務院《關于加強環境保護重點工作的意見》就加強環境保護工作提出16條意見，其中就包括“推進環境稅費改革，研究開征環境保護稅”，隨后召開的中央經濟工作會議也提出“要研究推進環境保護稅改革”。2012年《環保法（草案）》以及2014年4月的修訂中，都沒有能夠加入環保稅的相關內容，但是為相關立法留下了口子，預示著環保稅將單獨立法。財政部和環保部、國稅總局也加緊立法進程，在2013年向國務院報送了環保稅的立法請示，并于2014年11月形成《環保稅法（草案稿）》。2016年8月，《環保稅法（草案）》首次提請全國人大常委會審議，并于9月2日起公開征求意見。經過三個月的公示，《環保稅法》經過最后一次修訂，于12月25日由人大常委會正式審議通過。

在制定《環保稅法》的過程中，核心的爭議在于是否應當提高環保稅對企業的負擔，或者說如何協調環境保護與經濟增長之間的矛盾。有學者主張原有排污收費的費率較低，無法有效引導企業落實環保，因而主張提高環保稅率；但提高環保稅率則會增加企業負擔[1]。也有學者提出降低其他稅收、提高環保稅，在不改變總體稅負的前提下，強化環保稅的引導作用[2]。經過長達十年的激烈爭論，最終《環保稅法》采用了折中的立法目標，即保持稅率與排污費率水平相等，通過提高立法層級的方式，強化環保執法的剛性。按照《環保稅法（草案）》的立法說明，制定《環保稅法》推動環保費改稅的主要目標在于解決排污收費立法層級較低、易受地方政府干預導致執法剛性不足的問題，同時通過提高立法層級強化企業治污減排的責任，構建符合生態文明建設要求的“綠色稅制”體系，統籌和強化強化預算約束。

2. 《環保稅法》的核心內容

從立法目標來看，《環保稅法》主要是為了鞏固和強化原排污收費制度的政策效果，因此不難理解《環保稅法》沿襲了原有排污收費制度的主要內容。在《環保稅法（草案）》的立法說明中就指明了《環保稅法》是“按照‘稅負平移’的原則進行環境保護費改稅”，即：

根據現行排污費項目，針對水污染、大氣污染（不包括CO2）、固體廢棄物和噪聲污染征收環保稅；

將排污費的繳納人作為環境保護稅的納稅人，即實際排放污染物的生產企業；

將應稅污染物排放量作為計稅依據，并將現行排污費收費標準作為環境保護稅的稅額下限。

這樣的規定，主要是為了在不增加企業負擔的前提下，實現排污收費向環保稅的平穩轉移。除此之外，為了適應立法層級的提升，《環保稅法》設定了一些特殊的規定，以提高其自身在不同政策目標和地方特征下的適應性。比如：

規定地方稅率浮動空間：考慮到各地生態環境特征和污染物排放結構差異較大，《環保稅法》允許地方在規定的稅率標準范圍內自行確定稅率上浮幅度，以適應不同地區綠色環保實際需求；

細化稅收減免：《環保稅法》依據綠色發展相關規劃目標，對部分重點發展的產業部門免予征收，包括農業生產（非規模化養殖）、車船移動排放、污染集中處理設施達標排放、廢棄物綜合利用等；此外，為鼓勵企業減排，規定大氣和水污染物排放濃度值低于標準30%，減征75%；低于標準50%的，減半征收；

最后，由于在環境保護“費”改“稅”后，征收部門由環保部門改為稅務部門，但同時又離不開環保部門的配合，因此《環保稅法》充分發揮上位法的優勢，建立環境保護稅征管協作機制，要求環保部門和稅務部門建立信息平臺和分工機制，共享企業環境相關信息及環保稅涉稅信息。

排污收費長期以來，都是我國環境治理政策體系的核心，也是實施時間最長的環保政策，對于防治環境污染發揮了重要作用，但在執行過程中也暴露出一定的問題。本節擬通過對比環保稅和排污收費制度相關規定和配套政策，分析目前我國環保稅立法的現狀，分析其預期影響，并提出進一步完善相關立法的重點方向。

1. 政策力度有所強化

環保政策的力度包括兩個層次：顯性的政策力度，即稅率（費率）的設定；以及隱形的政策力度，即政策執行的剛性。

在稅率設定方面，《環保稅法》沿用了現有排污費的費率，對大氣污染物征收每當量1.2～12元；水污染物每當量1.4～14元；固體廢物按不同種類，征收每噸5～1000元；噪聲按超標分貝數，稅額為每月350元至11200元。然而現有排污收費標準畸低、不足以反映污染治理成本，是普遍的共識。比如污水排放的最低稅率為1.2元，但據測算，我國平均污水處理成本約為5～10元，兩者相去甚遠。

此外，由于環境監測成本較高，無法對所有企業進行排放監管。排污收費的對象為大中型企業和部分規模較大的事業單位，對小微企業、第三產業和鄉鎮企業的排污收費僅在一部分地區試行。轉換為環保稅后，同樣需要對征稅對象的范圍加以明確，同時，對規模以下的納稅主體，還需要制定其稅額核算方法。

第三，除了稅率設定外，對超標排放的罰則也是政策效果的重要保障。原排污收費制度中，對于超標排放的罰則相對于實際損害已經畸低，比如今年7月山東省德州市中級人民法院宣判的“全國首例霧霾案”的賠償標準，被告違規排放大氣污染物所對應的直接治理（污染物治理）和間接治理（生態環境破壞修復）的成本合計2746萬元，而同期該企業在沒有偷排瞞報的情況下，超標排放的罰款合計僅50萬元，遠低于核算的環境治理成本[5]。而《環保稅法》沒有對超標排放設置罰則，在環保稅全面替代排污收費的背景下，原有超標排放的罰則何去何從，也是值得關注的焦點之一。

第四，《環保稅法》按照污染物排放濃度，設定了兩檔優惠稅率。但在實現的執行中，單一的濃度指標可能會導致一些企業監管套利：一些企業完全可以通過稀釋降低排放濃度，從而享受低稅率。因此，我們建議，還應該引入排放總量控制目標，只有總量受控，排放權才能顯出一定的稀缺性，才會有交易價值，從而為全國統一的市場化排放權市場提供基礎。

最后，《環保稅法》在執行力度上的提升也并非理所當然。在排污收費的制度體系下，排污量的認定權和排污費的征收權是一體的，均為環保部門；而在環保稅法律制度下，認定權與征收權分離。稅務部門難以在環保數據檢測這樣的專業領域監督環保部門，此時環保部門提高執法力度的動機下降、尋租空間增加。更進一步，盡管《環保稅法》作為上位法，能夠杜絕地方政府將排污費減免作為“政策優惠”，追求短期經濟增長而無視可持續發展的問題，提高稅收征收環節的執法剛性。但在稅額認定的過程中，需要環保部門的配合，而地方政府通過對環保部門的干預，直接影響稅額的認定，依然可以在環保稅的法律環境下，干預企業的應稅總額。

綜上所述，《環保稅法》要真正實現即立法目標，強化環保政策執行剛性和力度，還需查疏堵漏，完善執行細則和配套體系。

2. 配套政策有待完善

排污收費制度的法律和政策體系，有4部法律、2項國務院專門規定和12項補充規定、15項各部委的行政規章，和50多項省級法規和規章構成。完善《環保稅法》配套政策體系、提高環保執法強度和力度，同樣需要相應的配套體系。

根據前文分析，《環保稅法》的配套機制主要可以包括四個方面：

完善企業污染物排放在線監控體系和數據監察制度：為了執行排污收費制度，各級環保部門建立了遍及全國的近兩千個各級環境監理機構，擁有監理人員數萬人[6]。這一系統在環保稅法律環境下，需要進一步夯實和完善。此外，在環境執法和稅收征收權力分離的背景下，需要注意對環境監測監察力度的維持和監管。通過網絡信息技術等技術手段強化在線監測是提高數據質量的重要手段。同時，還需要建立國家環保部門飛行檢查制度，以及離任審查和污染追責制度，并特別關注對環保部門不作為的重視；

明確超標排放等環境違法的罰則：在對污染物達標排放征收環境稅的同時，需要明確對超標排放的罰則。在“‘費’‘稅’平移”的立法目標指引下，相關罰則大概率地也會沿用現有排污收費制度，維持較低的水平。在這樣的政策背景下，設立環境污染和生態損害的“代位訴訟及求償”制度，允許第三方機構、民間組織或居民代表向構成環境損害的企業，以及關聯的政府部門提起訴訟，主張權利，能夠有效地彌補追責主體缺失造成的執法困局。在2015年12月29日，最高人民法院召開的環境資源保護典型案例新聞通氣會上通報的十起環境侵權典型案例中，就有三期訴訟是有環保機構提起的公益性訴訟。

設定污染物排放總量控制指標：結合地區污染物排放總量控制政策目標，將按流量征收的環保稅，與總量調整機制相結合。具體的總量調整機制可以包括“排污權交易”、超量排放的額外收費等。1993年8月，原國家計委和財政部聯合發出《關于征收污水排污費的通知》，對不超標的污水排放征收排污費。這是在排污收費中首次體現了總量控制的思想，值得借鑒。

明確環保稅的稅收收入使用方式：排污收費是中國為數不多的納入財政預算內的行政收費，2003年至2015年全國累計征收排污費2115.99億元，以75%、15%和10%的比例分別劃轉至地方級、省級和國家級財政部門，省財政廳將所收到的排污費全部撥付給環保廳作為財政預算的一部分，用于污染防治等工作，成為地方環保局的重要經費來源。在我國現有的8條公共部門環保投資渠道中，排污收費專項資金是唯一由環保部門管理的投資渠道，在污染治理、生態修復相關領域具有一定的專業優勢。《環保稅法》沒有對稅收收入的使用做出限制，而按照預算法規定，稅收收入納入一般公共預算管理。在環保稅法律環境下，也需要明確相關稅收收入的使用方式，并繼續對環保部門相關資金做出相應的安排。

《環保稅法》在稅率設置、應稅污染物種類設置，以及納稅人的設定都參照了原有排污收費政策的相關規定，因此從政策強度上看，并不會對相關產業和市場產生直接的沖擊作用。但是動態地看，實現環保“‘費’‘稅’平移”應當只是《環保稅法》施行的第一個目標，其目的是減少法律和政策的調整對經濟系統造成的人為沖擊。而其最終的目標，無疑還是完善生態文明體制機制建設，并最終推動我國社會和經濟實現綠色發展。因此，我們有必要繼續關注《環保稅法》相關的配套政策后續的立法動態。

就目前的信息來看，由于《環保稅法》將原有基于部門規章的排污收費制度上升為上位法，在覆蓋范圍、執法監管等方面都將有顯著的提升。結合日前環保部針對華北大面積霧霾情況，派出13個督查組檢查大氣污染治理情況的現象，可以預期隨著《環保稅法》的執法要求更趨嚴格，水、氣、固、噪等污染監察監測專業性日益提高，對自動化環保監察監測的相關技術、設備和系統的需求也會提高。

此外，《環保稅法》明確對污水以及固廢集中處理、循環利用的情況不征環保稅，這一規定通過立法的形式明確了對城鄉污水集中處理、生活垃圾集中處理，以及工業固體廢棄物循環利用等產業的支持和鼓勵，對于相關產業的發展將會帶來長遠的積極影響。