美國“碳關稅”壁壘雖還在動議階段，但其對中美貿易及全球氣候治理的潛在影響不可低估

3 月22 日，紐約股市三大股指收盤下跌 王迎攝/本刊

　　自特朗普政府上臺以來，美方多次在白宮、國會及相關外交場合就中美貿易逆差問題向中國發難，指責中美貿易關系“單邊且不公平”。尤其是今年年初批準向進口光伏組件和洗衣機施加報復性關稅、宣布將向進口鋼鐵和鋁制品分別征收25%和10%的關稅之后，特朗普近日又簽署涉及中美貿易的備忘錄，擬將對從中國出口的價值高達600億美元的商品征收懲罰性關稅，并限制中國企業對美國投資并購，中美貿易摩擦隨之步步升級。

　　

　　與此同時，近期美國政界和主流智庫出現了對中國進口的產品征收“碳關稅”以解決美中貿易逆差的動議，甚至已經出現跨黨派的合作。有跡象顯示，特朗普政府在宣布退出《巴黎協定》的多邊氣候進程后，有可能考慮訴諸單邊貿易保護措施，構筑新的貿易“邊境墻”，拆除當前聯合國主渠道下發達國家和發展中國家之間“共同但有區別的責任”的“防火墻”。

　　

　　當前，“碳關稅”動議雖還未能實施，但其對中美貿易及全球氣候治理的潛在影響不可低估。深入分析美國“碳關稅”提出的背景、涉及的內容及背后的動機，厘清其可能帶來的影響及應對策略，對現階段處于復雜形勢下的中美貿易問題研究多有裨益。

　　

　　美國“碳關稅”動議的由來

　　

　　在2006年11月召開的《聯合國氣候變化框架公約》第12次締約方會議（內羅畢氣候大會）上，時任法國總理多米尼克·德維爾潘提出了對沒有簽署《京都議定書》國家的工業產品出口征收額外關稅的建議，“碳關稅”的動議首次開始討論。雖然歐盟貿易委員彼得·曼德爾森針對此舉提出質疑，認為這種關稅在世界貿易組織（WTO）規則下存在嚴重合規性問題，幾乎不可能實施，但作為一種可選的貿易保護手段，與其相關的研究和討論從未停止過。2007年，時任法國總統薩科齊曾將“碳關稅”相關動議升級，主張對那些從環境規制寬松國家進口的工業產品征稅，以保護在歐盟碳排放交易市場中面臨額外減排成本的歐盟企業。當時，歐盟委員會曾提出一個法案要求進口商在產品進入歐盟之前購買歐盟碳市場的排放配額，并衍生出航空碳稅等保護措施，雖未最終實施，但觸發了有關國際組織的討論進程。

　　

　　在目前歐美有關法案或動議中，沒有正式法律文件使用“碳關稅（Carbon Tariff）”字眼，這一術語多為政府官員、媒體和學者討論時所使用。根據具體內容不同，大多使用“等價碳費”、“邊境調節碳稅”和“國際儲備配額”等替代性表述。

　　

　　但不論如何表述，其本質都是要求出口國根據出口產品在生產過程中所排放的二氧化碳量，在產品進入進口國邊境時繳納特別關稅。

　　

　　美國國會內部關于“碳關稅”立法的爭論也由來已久，早期的動議主要來自民主黨，并集中在奧巴馬政府的第一任期。其中，2008年民主黨參議員芭芭拉·伯克瑟提交了《2008年利伯曼—沃納氣候安全法案》，包含有詳細的“碳關稅”條款。在此后的動議中，“碳關稅”的條款內容越來越詳細。2009年6月22日，美國眾議院通過了《美國清潔能源安全法案》，該法案不僅主張在美國國內建立類似于歐盟碳排放權交易體系（EU-ETS）的碳排放配額交易市場，創立能源技術創新中心和建立建筑、工業、交通節能減排標準等，而且制定了碳關稅相關條款。2014年以來，民主黨參議員謝爾頓·懷特豪斯陸續提交了四個版本的《美國碳費法案》草案，最新版剛剛于2018年2月公布。該法案的內容包括：對美國進出口貿易中的高耗能產品進行“碳關稅調節”，且稅費金額逐年升高。“碳關稅調節”意在避免降低美國在國際貿易中的競爭性優勢，即對出口至未征收碳稅的國家的產品予以部分或全部金額的碳稅減免，而對來自未征收碳稅的國家的進口產品征收碳稅，同時涉及到雙重征稅問題，考慮對已征收碳稅的國家的進口產品予以部分或全部金額的碳稅減免。

　　

　　特朗普政府上臺后，共和黨人也開始加入鼓吹“碳關稅”的行列。2017年2月，布什政府時期的前國務卿詹姆斯·貝克和尼克松政府時期的前勞工部長和財政部長喬治·舒爾茨等資深共和黨人，與氣候領導力委員會聯名提出了名為《碳紅利計劃》（Carbon Dividend Plan）的國內碳稅和國際“碳關稅”動議。雖然該計劃并未給出稅收具體征收金額、覆蓋范圍和上升幅度的細節，但就其動機而言與懷特豪斯提出的法案大同小異。二者主要的差別體現在收繳后的分配方案，“碳紅利計劃”希望將所有相關收入返還到美國民眾的個人養老金賬戶。

　　

　　2018年2月，美國大學生以該動議為基礎開展了一場由學生領導的“S4CD（Student for Carbon Dividend）”運動。在該運動倡導下，“碳紅利計劃”成為了有史以來首次獲得兩黨大學團體公開支持的國家氣候行動解決方案，共和黨派的支持者為哈佛大學、耶魯大學等23個大學共和黨團體，民主黨派的支持者為哈佛大學、耶魯大學、普林斯頓大學等5個大學民主黨團體。

　　

　　梳理美國“碳關稅”相關立法動議的發展歷程，其黨派立場的轉變較為突出。前期，針對該議題的黨派意見兩極化非常明顯，即“碳關稅”多為民主黨人士倡議，相關法案的提出者和聯合署名者基本呈“一邊倒”的情況，而共和黨人則“團結一致”持反對意見。但發展到現在，兩黨意見初步呈現趨合態勢，且目前隨著中美貿易摩擦升級，美國政府和學界內部關于碳關稅措施的討論持續發酵，有愈演愈烈之勢。

　　

　　真實意圖和潛在影響

　　

　　總體上看，美國意圖通過征收“碳關稅”限制來自中國等國家的大宗高耗能、高排放商品的進口，設立綠色貿易壁壘，縮小貿易逆差。近期美國兩黨提出的相關方案，均納入了對進出口貨物征收基于碳排放量的邊境調節稅這一核心內容。這是一種以單邊氣候保護措施為由，來增加發展中國家出口成本的貿易保護手段。

　　

　　《碳紅利計劃》的作者之一、“氣候領導力委員會”總裁泰德·霍爾斯特德認為，實行“碳關稅”將有效提高美國制造企業競爭優勢，也是縮小美中貿易赤字的有效手段。一旦美國實行“碳關稅”政策，將使中國出口美國的產品相比美國制造承擔更高的環境成本，從而令美國企業獲得比較優勢。

　　

　　實際上，美國并不愿意放棄在低碳先進技術或市場方面的氣候領導力，并認為單邊或雙邊的“碳關稅”政策要比《巴黎協定》多邊機制更符合美國的利益。近期公布的《國家安全戰略報告》重提全球氣候領導力的概念。特朗普本人在接受訪談時也再次提到，美國可能重返《巴黎協定》，前提條件是必須按美國意愿重新達成“公平的協議”，這一表態與其去年6月宣布退出《巴黎協定》時并無實質區別。

　　

　　當前，全球氣候治理已成為展示國家領導力的一個重要領域，美國國內也有聲音批評特朗普在氣候變化事務上將美國的領導地位拱手讓予中國。但從“美國優先”的邏輯看，目前聯合國主渠道下以《巴黎協定》為代表的多邊治理規則仍然體現了“共同但有區別的責任”原則，而在單邊、雙邊或小多邊的談判桌上，顯然更容易直接體現美國的利益。因此，“碳關稅”不失為一種既鼓勵美國國內技術和市場創新力，又維持生產成本和特定行業貿易保護的措施，很符合特朗普政府的口味。

　　

　　美國一旦針對部分進口國征收懲罰性的“碳關稅”，將加劇中美貿易摩擦。據美國商務部統計，2017年中美貨物貿易雙向總額為6359.7億美元，其中美國對中國出口貿易總額為1303.7億美元，占美國出口總額的8.4%，美國自中國進口貿易總額為5056.0億美元，占美國進口總額的21.6%，中國是美國最大的貨物貿易進口國。據美方統計，去年美方貿易逆差3752.3億美元，年增幅8.1%。因中美貿易結構及中國國內能源結構的限制，中國出口貨物中所謂的“隱含碳”比例較高。研究顯示，美國對自中國進口產品征收“碳關稅”將對中國出口沖擊明顯，在30至60美元稅率下，短期內中國對美出口將下降1.38%～6.44%，長期看沖擊將加劇，出口下降幅度將會更高。

　　

　　按照目前美國兩黨“碳關稅”方案中的規則，大部分貨物貿易都將受到影響，其中高耗能、高排放產業影響尤為顯著。根據商務部數據，美國自中國進口的商品種類（依據海關分類）主要包括：機電產品，家具、寢具、雜項制品，紡織品及原料，賤金屬及制品，塑料、橡膠，分別占中國出口美國貨物商品的50.8%、12.0%、7.7%、5.0%和3.9%。其中，除家具、寢具、雜項制品屬于低能耗、勞動力密集型產業，機電產品，紡織品及原料，賤金屬及制品，塑料、橡膠均屬于高耗能、高排放產業，一旦實施“碳關稅”，將會受到顯著影響。而且因為美國目前所設稅率水平明顯高于中國國內的碳價水平，對中國制造的成本附加的影響甚至會產生放大效應。

　　

　　未雨綢繆早作準備

　　

　　美國“碳關稅”動議往往是與國內碳減排政策同時提出的，其立法需經參眾兩院投票，或可以通過行政命令形式實施。目前，美國國會中已提出的關于實施“碳關稅”的有關法案，僅有由民主黨在參議院和眾議院分別提出的《美國碳費法案》，而由共和黨提出的《碳紅利計劃》目前尚未經由國會議員正式提出。從特朗普政府決策及行事風格來看，其團隊更傾向于通過“301調查”等更直接的方式挑起貿易爭端，“碳關稅”還并未列入優先的考慮范圍，但不能排除會作為談判籌碼在后續過程中提出，因此做好充分的預案準備非常有必要。

　　

　　首先，密切跟蹤美方動向，及時研判“碳關稅”動議在國會及白宮的進展。近期美國頻繁就中美貿易問題發難，“鷹派”人物新任美國國務卿邁克·蓬佩奧、白宮國家貿易委員會主任彼得·納瓦羅等也進一步釋出可能對中美關系采取強硬立場的政治信號。因此，對涉及“碳關稅”問題法案在美參、眾兩院的進展情況需要進行及時跟蹤和分析。同時，要密切關注共和黨方面“碳關稅”的主要支持者、特朗普核心團隊及相關智庫的言論，提前研判美方在“碳關稅”上可能采取的重大動作。

　　

　　其次，充分利用現有雙多邊機制，同美方開展對話磋商，避免在氣候變化和能源等領域對中美關系可能出現的波折產生戰略誤判。雖然特朗普政府已宣布美國退出《巴黎協定》，但依據協定條款在2020年正式退出前，美國仍將以《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》締約方身份參與國際氣候變化多邊進程。因此，就氣候變化及相關領域的重大關切問題，中美仍應保持積極溝通，維持必要的官方或二軌交流機制，管控雙方的分歧，盡量避免貿易爭端擴展到氣候領域。同時，通過二十國集團峰會、亞太經合組織領導人會議等全球治理重要議事平臺開展對話，團結歐盟、金磚國家或基礎四國、立場相近發展中國家等向美國傳遞堅定維護《巴黎協定》多邊進程的決心。

　　

　　最后，統籌國際國內兩個大局，提前做好兩手準備和應對預案。以黨的十九大關于建設生態文明和推動構建人類命運共同體的理念為指引，加快部署控制溫室氣體排放和碳定價的政策，同時逐步調整和優化出口結構，轉變出口增長方式。雙管齊下，對“碳貿易壁壘”釜底抽薪。短期內，還應從技術性預案著手，充分利用WTO等多邊渠道的規則，根據WTO對發展中國家非互惠待遇原則，以及日常監督機制、貿易政策審議機制和爭端解決機制等途徑，維護中國的正當權益。