碳中和的本質是政府提供的一種新型公共產品，是政府為避免氣候危機和提升整體社會和人類福祉人為創造的。

實現碳中和目標，并有效地指導中國長期的可持續發展，需要重新審視經濟理論中的核心概念，對財富和福祉重新進行定義和衡量，并將其轉化為發展實踐。各國現有政策框架很大程度上是在傳統工業時代建立，難以適應碳中和轉型的要求。中國需要對其政策框架進行全面評估，將新發展范式和碳中和的內在要求體現在各項戰略和政策之中。

一、從“范式轉變”的高度和深度制定碳中和政策框架

自中國政府提出碳達峰碳中和目標以來，中國各地方政府和政府各部門都積極落實，開始勾畫落實戰略，但在實施中仍然存在對“雙碳”目標的認識和貫徹方面的差異，未能“完整準確全面”理解新發展理念。新發展理念的實質就是跳出過去“先污染、后治理”的思維，跳出長期以來形成的傳統工業化模式的思維和體制框架，建立起環境與發展之間的相互促進關系。

在認識上，需要認識到碳中和是一場生產與生活方式的深刻革命；充分認識“雙碳”給中國帶來的重大戰略機遇。

在貫徹上，需要全面評估中國的政策框架，體現綠色發展新范式。

第一，以新發展理念和“范式轉變”為核心，超越狹隘的節能減排、技術創新和環境保護視角，在更高、更廣和更深刻的層面理解碳中和目標帶來的全面而深刻的變化。在此基礎上，制定與碳中和要求內在一致的經濟和社會發展目標、戰略和路徑，推動與碳中和轉型相適應的、廣泛的宏觀經濟金融體制改革。

第二，從制度、經濟系統、社會系統、城市和社區等全方位著手，建立基于“福祉”的新型組織和經濟活動方式。這些制度和系統對應的基礎，是對成本、效益、價值和福利等價值觀的重新定義以及新的商業模式的探索，最終重塑整個經濟體系。

第三，運用系統的思路和方式構建政策框架。實現碳中和目標需要協調一致地對每個子系統進行改造，所有部門和地區都必須發揮協同作用。因此，政策框架需要將碳中和全面納入發展戰略、實施路徑、財政和貨幣政策、金融體系、產業政策、創新系統、市場機制、制度建設、國際合作，以及宏觀調控體系中。

二、在 1+N 政策體系基礎上，細化目標、政策到位、改革體制和建立新機制

2020 年 9 月習近平主席宣布“雙碳”目標后，中國各地各行業積極貫徹落實。經過一年左右的探索、試錯，中國在 2021 年 9 月陸續出臺“1+N”政策體系，為“雙碳”工作設立了時間表、路線圖和施工圖。其中，“1”是指中共中央、國務院出臺的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》。“N”是指隨后發布的《2030 年前碳達峰行動方案》，以及各部門和行業的減排方案。以此為標志，中國建立了立體和系統的“雙碳”目標模式。

2022 年 10 月召開的中共二十大，強調“降碳、減污、擴綠、增長”。這實質上是要以碳中和為戰略抓手，建立起三對“相互促進的關系”：一是環境與發展之間的相互促進關系，即“降碳、減污、擴綠”與“發展”之間的促進關系；二是“降碳”與“增長”之間的相互促進關系,避免“降碳”成為經濟增長的負擔；三是“降碳”與“減污、擴綠”之間的相互促進，避免“為減碳而減碳”的單一減排思維和做法。這三個“相互促進”，正是綠色發展范式下重構“人與自然關系”的核心要義。

這三個“相互促進”也是具體落實 1+N 政策體系和進一步細化碳中和政策的基礎。需要細化的碳中和政策方向包括：

第一，要進一步明確碳排放總量目標及其減排路徑，以及明確非化石能源發展總量目標。

第二，要在落實減排責任和任務時進一步體現如何在發展和增長中實現碳達峰和碳中和。

第三，在落實統籌原則時進一步明確地區間的責任劃分，并建立對地方政府在多目標任務下減排的有效激勵機制。

第四，要進一步體現短期和中長期的利益取舍。例如，在不同階段優先考慮不同任務的側重。

第五，要進一步突出綠色技術和綠色市場在中長期碳中和過程中的作用。

第六，要進一步構建新型政企關系，制定“雙輪驅動”原則的具體政策，探索政府在碳達峰碳中和中應承擔的新型角色，構建政府和市場的新型關系，最大程度發揮政府和市場結合的優勢和力量。

三、強化政府的指導規劃作用，加大政府支持力度

碳中和本質上是政府提供的一種新型公共產品。碳中和的目標以及碳市場和相關法規不是市場自發形成，而是政府為避免氣候危機和提升整體社會和人類福祉人為創造的（例如，通過限額和交易系統）。

中國作為一個體量大、經濟增速高、結構變化深刻和差異性顯著的經濟體，碳中和轉型尤其是一項艱巨的任務。這就要求政府發揮比過去更積極的戰略規劃指導作用，同時更好地讓市場發揮決定性作用。中國要以“頂層設計”的方式進行戰略謀劃，充分融合市場機制和激勵機制，在轉型過程中有效協調技術創新、制度改革和社會轉型。

第一，政府要從發展范式轉型的新視角制定公共政策，以人民為中心，堅持人與自然和諧共生。政府要把碳中和承諾轉化為客觀的量化標準和指標。加快建立財政和貨幣政策、金融體系和創新生態等支持系統。尤其是，宏觀經濟政策應充分考慮碳中和目標。

第二，政府要在早期引導大規模的碳中和投資，以此推進創新。碳中和轉型初期的 5 年將是投資的重要時期。這一階段的大規模投資，能為 2030 年碳達峰時的低碳技術、商業模式的形成提供堅實基礎。要將研發、采購、融資和新市場構建等政府與企業之間的深度合作置于新范式轉型的核心位置。

第三，政府應推動形成廣泛的碳中和社會共識，促進消費行為轉變。廣泛的社會共識可以大幅減少執行成本，形成“自我實現”的市場預期，為綠色技術創新和新經濟的出現創造條件。

四、充分發揮市場在資源配置中的主導作用

發展范式轉變是一個系統性變化，必須依靠政府和市場的共同作用，特別是發揮市場在資源配置中的主導作用。當前的全球氣候變化問題是市場和政府雙重失靈的結果。造成這種雙重失靈的根源在于，現有的政府與市場關系更多的是建立在傳統工業時代的經濟基礎之上，難以適應碳中和的內在要求。認識政府和市場在實現碳中和目標中的不同作用，是成功轉型的關鍵。

第一，發揮市場作用的重要前提之一，是將碳排放的社會成本引入生產者和消費者的決策體系，以轉變其行為模式，促進綠色產業的興起。在碳中和轉型過程中，強有力、可預測的碳定價發揮著重要作用。由于碳定價的復雜性和市場失靈，需要建立并完善包括碳排放交易市場、碳金融衍生市場、碳稅以及碳抵消市場在內的多維碳價形成機制（Ramstein et al.,2019; Van Den Bergh and Botzen, 2020）。這些工具各有優勢。目前，碳交易市場是中國碳定價的主要形式。采取何種方式或不同方式的組合，最重要的是以執行成本最小化的方式，實現減排目標。

第二，除碳成本之外，經濟活動的生態環境成本，也必須進入經濟主體的決策體系，以實現“降碳、減污、擴綠、增長”的協同。

第三，政府提供明晰的戰略方向、政策和監管框架以及激勵機制，讓市場在資源配置中發揮決定性作用。

五、確保安全、協調和平衡的轉型

安全、協調和平衡是制定碳中和政策的重要原則。碳中和是一個新事物，是一個復雜的系統工程。做好碳達峰、碳中和工作，防范風險是重中之重，要處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系，有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經濟、金融、社會風險。防止過度反應，確保安全降碳。特別是，在能源和產業鏈安全上，要遵循“先立后破”的原則，在保持能源安全和經濟平穩運行的前提下推進結構轉型，在新增產能和不中斷產業供給的基礎上，以同低碳或零碳產能增加相適宜的速度退出高碳產能，實現平穩轉型。

對碳中和對產業體系沖擊的深度和廣度，也要有足夠清醒的認識和準備。尤其是，要高度關注綠色轉型對特定高碳行業、地區和群體的沖擊，實現協調和平衡的轉型。在認識和處理風險時，要看到綠色轉型的重大新機遇，并在綠色轉型帶來整體經濟和社會福祉改進的認識下，討論對特定受損部門的補償，確保各行業、地區和群體的協調和平衡發展。