環境影響評價是伴隨經濟發展問題應運而生的，如今幾乎所有的歐美發達國家均通過法律將戰略環評確立為一項強制性制度，旨在識別政府部門各項擬議戰略（政策、規劃和方案）的潛在影響，防止政策規劃和方案對生態環境產生負面影響。當前，我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段。為推進美麗中國建設、實現人與自然和諧共生，各部門紛紛出臺多項政策。盡管這些政策各有側重，但其落地實施卻環環相扣。因此，各項政策不僅要獨立有效，還需相互協同。

新形勢新任務對生態文明建設和生態環境保護工作也提出了新的更高要求。開展政策環評，推動將環境因素納入部門綜合決策過程，充分考慮累積性影響、環境治理的最佳時機以及不同部門間的潛在互動等因素，為經濟發展戰略提供決策支持，將有助于實現局部與全局相協調、治標與治本相貫通、當前與長遠相結合，從而提升生態環境治理的效率，實現生態價值的正向轉化，為經濟高質量發展賦能。

完善政策環評制度性建設的必要性

第一，完善環評制度是建設美麗中國的迫切需要。綠色低碳發展是解決生態環境問題的根本途徑，因此需妥善處理高質量發展與高水平保護、重點攻堅與協同治理之間的關系。在推進生態文明建設的進程中，宏觀經濟決策的科學性至關重要，需從經濟社會發展整體架構出發，深入解決環境資源保護問題。環評制度作為連接經濟效益與環境效益的橋梁，對于實現經濟與環境的和諧共生具有重要作用。通過政策環評，可在國家和地方制定重大經濟、技術政策前，對相關事項可能產生的環境影響進行深入分析，論證其環境可行性，為資源開發利用、產業結構調整、工農業布局和生態環境保護提供科學依據，有助于在決策源頭強化整體性保護和系統性治理，確保國家重大戰略的實施，支撐綜合決策，從而更有針對性地推進生態文明建設。然而，與宏觀政策取向一致性評估、社會穩定風險評估等工作的進展相比，政策環境影響評價制度建設略顯滯后，其對生態環境保護的多維度協同作用明顯不足。

第二，強化源頭預防是應對環境挑戰的有力抓手。當前，我國生態文明建設正處于多重壓力交織、肩負重任的關鍵階段，生態環境保護仍面臨結構性、根源性、趨勢性的巨大壓力，尚未得到根本性緩解。生態環境建設雖穩中向好，但基礎尚需加固，生態環境質量從量變到質變的拐點還沒有到來。與此同時，生物技術、轉基因技術、核能技術等新興技術的快速發展，亦伴隨新的環境風險，給生態環境管理帶來了諸多不確定性。面對這些挑戰，政策環評可以發揮在決策端源頭預防，守牢美麗中國建設安全底線的作用。通過政策環評，能夠促進不同領域、部門間的深入溝通與緊密協作，共同應對生態環境難題，從而構建起一個多元協同、高效運作的生態環境治理體系。針對新興技術帶來的環境風險，政策環評可通過戰略分析和科學評估，提出切實可行的風險管理措施和建議，為政府決策提供科學依據。此外，環境影響評價亦逐步成為我國積極參與全球環境治理的重要工具。以2023年簽署的《〈聯合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用協定》為例，環境影響評價被作為其中的重要部分，提出從戰略層面評價當前影響和未來潛在影響，確定研究優先事項，旨在為全球海洋治理進一步建章立制。

第三，完善政策環評是應對氣候變化的有力舉措。為應對氣候變化的挑戰，我國已啟動“1+N”政策體系建設，并提出實現“雙碳”目標的時間表和路線圖。鑒于相關政策涉及類型和領域的多樣性，若在政策制定階段未能充分評估政策目標、內容和措施對生態環境的作用機制、影響類型以及影響程度，則很可能引發潛在的環境與社會問題。推進生態文明建設，首要層面是宏觀經濟決策的科學性，要從經濟社會發展構架上解決環境資源保護的問題。將溫室氣體評價納入現行環境影響評價制度，將提升生態環境管理部門應對氣候變化的能力，有利于生態環境管理部門從全局的角度開展生態環境保護工作。與建設項目環評和規劃環評中開展碳評價不同，政策環評旨在決策端發力，在統籌考慮政策實施的碳減排效應和環境效應的同時，更加關注氣候變化與環境的伴生效應、次生效應和協同效應。通過分析政策實施可能帶來的不利生態環境影響，源頭預防溫室氣體減排和污染物減排的“蹺蹺板”效應，保障生態環境保護與減污降碳在目標、區域、領域等多個層面實現協同，從宏觀上對低碳經濟進行引導發展，形成制度合力。

對策建議

第一，基于實踐構建適應多維度政策環評模式。政策環評盡管在國外已經普遍開展，但鑒于我國的政策制定方式和當前的生態環境保護狀況，這一工作不能急于求成，而是需要長期的、多維度的探索和推進，逐步形成靈活、包容、多樣的評價模式。基于實踐經驗，建議采用多維度、多種情景模式來開展政策環評工作。

一方面，借鑒如鹽堿地綜合利用有關政策制定的成功經驗，構建“政策—環評”雙軌并行模式。對于可能產生直接或潛在重大生態環境影響的區域和行業發展、資源開發利用、產業結構調整和生產力布局的重大綜合性政策以及重大戰略，在政策制定初期同步開展政策環境影響分析，確保環境因素成為政策決策的重要考量因素。這種模式有助于在政策制定早期就發現并處理潛在的環境問題，并在政策中落實生態環境保護措施，從而提高政策制定與生態文明建設的協同性和一致性。

另一方面，根據第一批政策環評試點工作的經驗，構建“差異化—精細化”協同推進模式。對于可能對生產和消費行為產生深遠影響的經濟、技術政策，結合不同地區、不同政策的特性和需求，制定具體的政策環評方案。根據我國政策制定的特點和政策可能產生的生態環境影響階段，著眼于政策全生命周期，評價介入時機既可以是政策制定階段，也可以是政策實施階段。這種模式有助于提出更加符合實際情況的生態環保措施，提高政策環評的結論有效性和落地實效性。

第二，聚焦關鍵領域和重大問題找準切入點。按照國家地方“上下協同”、系統內外“橫縱交織”、戰略規劃“遠近謀劃”的思路，針對當前我國面臨的氣候變化、資源消耗、生態保護等環境問題，以及具有廣泛影響和高環境風險的重大政策，積極推進政策環評工作。

首先，聚焦國家層面的重大戰略與政策決策。對于新質生產力培育、應對氣候變化、區域協調發展、鹽堿地綜合利用戰略等重大戰略，政策環評應發揮其決策端前置性源頭預防作用，確保這些戰略在促進經濟發展的同時，不損害生態環境質量，實現經濟發展與環境保護的協調推進。

其次，關注重點產業與領域的政策影響。在能源、交通、化工等重點產業，以及生態保護紅線區、資源開發區等重點區域，政策環評應特別重視這些領域政策可能對環境產生的長期和累積影響，確保政策制定與實施過程中充分考慮環境因素。

最后，還需關注前沿以及新型生態環境問題。針對生物多樣性保護、新污染物治理、固廢綜合利用等問題，政策環評應作為預判生態環境風險、強化源頭預防的有效工具，為政策制定提供科學依據，確保我國生態環境持續健康發展。

第三，把脈政策特征不斷豐富完善技術方法。與項目環評聚焦于具體生態環境問題的“靶向治療”相比，政策環評應更注重對政策和戰略等宏觀決策的“未病先防”，致力于將環境因素融入部門綜合決策，助力高水平保護和高質量發展。鑒于我國政策體系和決策過程與西方國家存在顯著差異，在推進本土化的政策環評工作時，不能局限于某一政策的特定階段，而應采取“一策一方”的策略。通過“把脈問診”政策以及這一政策體系在整個生命周期中對生態環境可能產生的影響，找準政策環評發力點。在此基礎上，提出“系統調理”社會經濟系統和生態環境系統的對策建議，助力綠色化、低碳化的高質量發展階段。

在技術方法的選擇上，政策環評應緊密結合政策對生態環境產生不利影響的機制、路徑、強度、范圍和時長而進行靈活選擇，并注重如何系統、準確地刻畫社會經濟與生態環境之間的關系，促使評價結果更具科學性、預判性和前瞻性。通過實踐探索逐步完善政策環評的技術方法體系，逐步建立起分模式、分情景、分類別的政策環評方法庫，適時開發基于成本—收益分析、人群健康影響評價、環境風險評價等更為復雜的政策環評大數據決策支持系統，為政策制定提供更加科學、精準的環境影響評估支持。