作為我國首創的環保制度，區域限批已被寫入新環保法。施行近十年來，這項制度成為環保治理的殺手锏，漸成常態化的趨勢。而與之相伴而生的失序風險，也亟需解決。7年前環保部曾下發的征求意見稿，被呼吁重上日程。

環保界有一個共同的回答是：環評區域限批。這項因為環境整治而暫停相關區域內建設項目環評的制度，像連坐一樣，以環評為抓手，卡住了違規的地方政府的喉嚨。

2015年6月15日，在被環保部督辦的223天里，因受到區域限批，河南省安陽市暫停了118個涉及大氣污染排放的項目，涉及近百億投資。“限批和按日計罰同等重要，政府招不來項目，著急啊。”一位當地環保局人士對南方周末記者說。

按日計罰針對的是企業，區域限批針對的則是政府，這兩項制度都被寫入了2015年實施的新環保法。在新近實行的國家防治行動和地方法律法規中，區域限批不僅作為未完成任務的責任追究措施被列入《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治計劃》，在上海、陜西、湖北、海南等地，亦被視為治理大氣污染的重拳。

不過，2015年，一篇英文論文《中國的環評區域限批：環境威權主義的合法性》指出區域限批制度取得了一定成效，但缺乏公眾參與，制度不夠具體。論文的第一作者、中國人民大學法學院副教授竺效在2014年發表的另一篇論文中，同樣肯定了區域限批的積極作用，但也提出了諸多完善此項制度的建議。

南方周末記者遍查環保部和各省市環保部門等網站，搜索了全國近十年來的區域限批案例，以回溯和總結這一殺手锏的演變足跡。

據竺效的統計，區域限批的第一個案例出自四川省環保局（即現在的四川省環保廳）。2006年12月15日，瀘州電廠發生柴油泄漏污染事件，造成瀘州市區自來水廠停止取水，并對重慶市部分地區造成影響。此后的62天，瀘州市被暫停除污染治理項目以外的新建項目環評審批。

結合竺效論文中的案例，截至2015年7月，以被限批的區域為單位（如一個文件限批了3個地區，則計算為3個案例），由環保部、省級環保部門、市級及以下環保部門做出的區域限批案例分別為48、67和5個，共計120個。

——從次數來說，并非所有省（市）都被限批，也并非所有省（市）都下發過限批文件。在環保總局/部下發的48個案例中，被限批次數最多是河南省，達到5次，其次是安徽，為4次。除港澳臺外，全國只有北京、上海等9地未被環保部限批。而從下發限批的省級環保部門來看，僅有15個省（市）環保部門下發過限批，其中山東下的最多，為18個。而山東省濱州市是被限批最多的城市，其下屬區縣不僅在2014和2015年被山東省環保廳限批4次，全市又在2015年被環保部限批一次。

——從范圍來說，對于“區域”的定義很模糊，目前看來，限批的范圍不一，最小的是經濟開發區，最大的是省。如2014年7月9日，鑒于新疆2013年氮氧化物排放總量已超出國家下達的“十二五”總量控制目標，環保部決定暫不受理上半年新疆上報的5個火電項目，并將環評報告書退回。

——從原因來說，呈多樣化趨勢。2014年以前的案例比較多樣，例如違反環評審批、未完成總量減排任務、血鉛事件、重金屬污染等突發事件等。2014年以后，原因針對性較為集中，大多數針對總量減排和環境質量達不到要求，僅有兩例是針對畜禽養殖整治和秸稈焚燒。

——從內容而言，限批的內容也多有變化。竺效的論文提到，在2013年以前，限批的內容比較廣泛，除污染防治、循環經濟、生態恢復項目外，任何項目均可能被限批。而在2013年后，限批的內容較為集中，主要對新增COD（化學需氧量）和氨氮排放以及燃煤機組新、改、擴建項目的限批。而南方周末記者的統計發現，2014年之后，限批項目的確有集中于具體污染物的趨勢，但也有完全限批的規定，例如山東、安徽、江西就曾對“所有涉及廢水排放的建設項目”限批。

——從時間來說，除一個案例未能搜索到啟動時間，9年來，119個案例的分布出現了兩個高峰，第一個高峰是2007年，達到19起，其中17起由原環保總局下發，這是國家層面啟動區域限批的第一年，也是環保總局/部歷年來下發區域限批文件最多的一年。第二個高峰是2014年，達到了40例，占到所有總量的1/3，其中29例由省級環保部門下發，也是省級環保部門下發文件最多的一年。2014年也第一次出現了市環保局下發的區域限批文件。

綜觀2006年來的趨勢，2007-2012年限批的數量平均不超過10例，2013年之后數量上升，2015年雖然只過去半年，也已查實13例。可見區域限批的使用頻率已越來越高。

在120個案例中，限批時間最短是山東萊蕪，只有34天，最長的是新疆環保廳對于昌吉州奇臺縣蘭炭項目的環評限批，長達三年。統計限批的解除時間很難，在竺效和南方周末記者統計的120個案例中，有1/3都找不到解除限批的日期。

作為我國首創的制度，在竺效看來，區域限批是在地方政府或其他部門不配合環保執法時，環保部門采取的“無奈之舉”。此殺手锏祭出初期，不乏有人擔憂，不受法律約束的行政行為可能導致權力濫用，所以自2007年以來，這項殺傷力極大的制度一直不斷地尋求立法確認。

在新環保法之前，僅有水污染防治法和《規劃環境影響評價條例》對區域限批作出了規定。這兩項法規的適用情形均是總量控制目標未完成，而新環保法則新增了環境質量目標未完成的情形。

而早在新環保法實施之前，山東省就已經針對環境質量進行限批，如山東省濱州鄒平縣因2013年度空氣質量未達到二級標準，且2014年第二季度空氣質量惡化而被限批涉及廢氣排放的建設項目。

相較于以前的法律，新環保法還明確了環評區域限批的決定主體為“省級以上人民政府環境保護主管部門”。但是南方周末記者發現，在2015年新環保法實施之后，依然有地市以下的環保部門下發了區域限批的文件。例如天津市濱海新區環境局于2015年1月對大港經濟開發區進行了區域限批。而在合肥市2015年下發的《合肥市大氣污染防治工作考核辦法（試行）》和《合肥市“河長制”考核辦法（修訂）》中，均直接規定了市縣環保局有區域限批的權力。

多位受訪的環境法專家認為，基于環境治理形勢的緊迫性，如果有地方人大的授權，地市環保局也可以區域限批。截至發稿，合肥市環保局未給南方周末記者回復文件出臺依據。

但在竺效看來，新環保法實施后，相關條例應和環保法對應，他堅持認為地級市不適宜作為決定主體，且地方立法也不能和全國人大常委會的立法相沖突。

“不一致并不意味著沖突，這意味著地方對于環保的考核采取更加嚴格的要求，也是符合環境保護法第四十四條的精神，不妨讓地方試試。”中國政法大學教授曹明德說，“不少項目環評并不是到省以上環保部門審批，如果地市環保局不能限批，區域限批這一重要的環保制度可能會束之高閣。”

除了決定主體的爭議外，竺效認為，新環保法也留下了邏輯漏洞。新環保法規定暫停審批環評文件的項目為“新增重點污染物排放總量的建設項目”，也就意味著只能是限批排放二氧化硫、氮氧化物、COD和氨氮四項重點污染物的建設項目。

但環保部和地方似乎并未局限于這四項污染物。例如2015年6月，環保部對于山東濱州的處理是：“暫停審批除節能減排及民生項目之外的建設項目環評文件”。在山東省下發的限批文件中，涉及的范圍則更廣，如對山東濰坊市濱海經濟開發區的限批內容包括“涉及廢水和固體廢物排放的建設項目”。

多位受訪專家表示，這雖然超出了環保法的限定范圍。但是這些限批文件并沒有明確引用環保法，而是表以“根據有關規定”。中國政法大學教授王燦發認為這有可能是引用了其他規定：“環保法沒有涉及的內容，別的規定不是不能管。”環保部的一位專家也持相同態度：除了上述三個法律之外，大氣污染防治行動計劃等國務院下發的文件中也有規定。地方所為同樣行之有據。

不過，上述環保部人士和所有受訪專家也提醒，當下對于區域限批的使用具有“不規范、不統一，甚至隨意的傾向”。而歸根結底是由于國家層面對于區域限批的適用條件、適用范圍、啟動程序等沒有明確規范。

多位專家透露，正在修訂的大氣污染防治法基本延續了環保法對于區域限批的規定。而列入修法日程的環境影響評價法則意識到了這個問題，但是修訂的時間還待以時日。

實際上，早在2008年，環保部就曾下發了《關于征求<環境影響評價區域限批管理辦法（試行）（征求意見稿）>意見的函》，有的地方政府甚至按照辦法的草案稿制定了地方的辦法。但是因多方博弈以及沒有足夠的法律依據，這份還停留在環保部網頁上的征求意見稿，再沒有下文。

“當初的征求意見可以再發出來，這樣的操作比等待修訂環評法要簡單一些。”竺效建議。