中央深化改革小組十四次會議審議通過了《環境保護督察方案（試行）》，提出建立環保督察工作機制，嚴格落實環境保護主體責任等有力措施，可謂抓住了解決我國當前環境保護問題的“牛鼻子”。

長期以來，由于國家行政監督制約機制不健全，地方黨委政府環境保護主體責任落實不到位，黨政領導干部不當干預環境保護工作的事件常有發生，嚴重阻礙我國生態文明建設順利推進。筆者認為，加強國家環境保護督察，落實黨政同責和一崗雙責，當務之急應抓緊做好國家環保督察的頂層設計。

一要積極推進環保督察制度立法，通過立法明確環保督察機構的法律地位。推進環境保護督察制度的法治化和制度化建設，是環境保護督察頂層設計的基本要求。新環保法雖賦予環境保護部門監督下級政府環保工作的權限，但是相關條款規定過于原則，在實際操作層面，配套法規尚不健全。其他關于國家環保督察制度的規定僅散見于環境保護部的文件中，法律位階和效力較低，環保督察工作沒有較為完善、系統的法律法規可依。既缺乏系統的法律體系支撐，也未能提供充分的制度保障。容易造成督察機構與地方政府及地方環境保護部門的關系難以理順、督察工作保障約束機制不夠健全等問題。

近年來，環境保護部多次組織國家區域環保督查機構開展以綜合督察為主要方式的環保督政試點工作，在督促地方政府落實環保責任、傳導環保壓力方面，起到一定的積極作用，得到各方面的充分肯定。但是這些綜合督察均以環境保護部的名義對地方政府開展，導致環保督政力度有限，影響層級和范圍有限，權威性、震懾力不夠，難以對地方黨委政府形成有效約束。

現階段，應結合環保督察實踐探索，抓緊研究貫徹中央深化改革小組會議精神，盡快起草《國家環境保護督察條例》報國務院頒布實施，以行政法規的形式明確環保督察機構的法律地位，使環境保護督察工作有法可依。通過對國家環境保護督察制度作出明確規定，將其正式、明確地納入我國環境保護管理法律體系中。同時，環境保護部也應制定發布具體配套實施辦法和規范性文件，形成由國家法律、行政法規、部門規章以及執法規范性文件組成完整的環保督察法律體系和規范制度載體。使其既具有法律層面的宏觀頂層設計，又涵蓋相應配套的規范性文件作為微觀制度載體。

二要明確環保督察機構內外關系，保障督察機構獨立行使督察權力。明確環保督察機構與環境保護部、地方黨委政府、地方環境保護部門及其他職能部門之間的關系，是環境保護督察頂層設計的關鍵問題。只有明確這一關系才能確保環保督察機構獨立履職的能力，確保其不受其他行政部門、社會團體和個人的干涉，實現督察工作的客觀性、公正性。具體建議包括：

環保督察機構相對獨立。建議參照國家國土督察制度設計，國家設置總督察，履行中央監督檢查職責。在環境保護部設立總督察辦公室，向地方派駐國家環境保護督察局，代表總督察履行監督檢查職責。現有的6個國家區域環保督查中心可以整體轉為國家環境保護督察局，具體承擔環境保護督察職能和任務。

環保督察機構與地方政府之間的關系是監督制衡。環保督察對象應為各省（市、區）以及計劃單列市黨委、政府，根據實際工作需要可以對地方下沉一級至地市黨委政府及組成部門。環保督察機構開展督察工作時，不承辦具體案件、不處理地方的具體問題，既要對地方政府環境保護責任落實不力的行為嚴懲不貸，也不能干涉地方政府合法行使環境保護行政管理權。同時，環保督察機構和地方政府基于共同的環境保護工作目標，還應就環境監督管理工作加強溝通交流，共同推進生態文明建設取得積極進展。

環保督察機構與地方環境保護部門之間的關系是監督指導。環保督察機構開展督察工作時，既要注重與地方環境保護部門溝通協調，幫助解決地方環境保護部門在履職過程中遇到的困難和問題，及時交換環境保護管理和督察信息，相互支持彼此工作。同時，也要對地方環境保護部門環境監督管理行為加強督導。在督察過程中發現其未履職盡責或參與環境保護違法違規活動等問題，應依法予以監督和糾正。

三要構建環境保護督察權力體系， 嚴格監督落實地方黨委政府環境保護的主體責任。明確環境保護督察權力配置是環境保護督察頂層設計的核心要素，構建系統完整的環保督察權力體系對于促進地方政府更好履行環境保護管理職責、保障中央政令暢通具有十分重要的現實意義。現階段，環保督察權力體系宜確定為監督檢查權、督察督辦權、督察處置權、督察問責權、督察保障權五大類。

監督檢查權是指環保督察機構有權依法對地方黨委政府環境保護政策法規執行情況、環境質量目標落實情況、重大環境違法案件查處情況進行監督檢查，并有權要求督察對象提供有關環境管理情況，查閱、復制有關文件、檔案和資料，對地方重點排污企業遵守環保法律法規情況進行現場檢查。

督察督辦權是指環保督察機構在監督檢查中發現地方環境管理工作中存在苗頭性、傾向性問題，可能產生嚴重后果的；環境監督管理工作中有違法違規行為，但情節較輕，未造成嚴重后果的，應及時向有關地方發出《督察整改意見》，責令其采取措施限期進行整改。整改期限結束后，對其問題整改落實情況實行評估和驗收。

督察處置權是指環保督察機構發現地方未按照《督察整改意見》要求組織整改或者整改不到位的，地方環境問題十分突出、生態環境質量明顯惡化、未達到國家重點任務目標考核要求的，應當及時向總督察報告。建議環境保護部按規定對地方政府采取掛牌督辦、公開約談、區域限批等措施。

督察問責權是指環保督察機構發現地方黨政領導干部不作為或者亂作為，導致當地環境違法違規行為嚴重，造成生態環境損害后果的，應及時上報，涉嫌違法違紀的，移送紀檢監察機關或者司法機關，對負有責任的地方黨政領導干部，依法依紀追究相應責任。

督察保障權是指環保督察機構工作人員依法履行職務，應受法律保護。任何單位和個人不得拒絕、阻礙環保督察機構的工作人員依法履行職務，不得打擊報復。

作者單位：環境保護部東北環境保護督查中心