醞釀8年之久的《環(huán)境保護(hù)稅法》，在今年由國務(wù)院法制辦正式公布其征求意見稿。千呼萬喚始出來，該稅法卻鮮有亮點，其最受詬病的一點，在于“照搬”了排污費(fèi)政策，沿襲排污費(fèi)的低費(fèi)率，從而削弱其作為稅法的行為調(diào)節(jié)功能。

中國首次明確開征環(huán)境稅，是在2007年6月，國務(wù)院頒布《節(jié)能減排綜合性工作方案》，提出“研究開征環(huán)境稅”。當(dāng)年底，財政部、國家稅務(wù)總局、國家環(huán)保總局等單位開始聯(lián)合開展環(huán)境稅研究。

近8年來，關(guān)于環(huán)境稅的國務(wù)院文件、國家課題紛呈。每次文件出臺，都引發(fā)學(xué)術(shù)界和社會上的新一輪討論。隨著環(huán)境污染日益加重，環(huán)境稅也被寄予改善中國環(huán)境質(zhì)量的期待。

中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長、綠色低碳發(fā)展智庫伙伴專家馬中，長期研究環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，并承擔(dān)“水專項”水價與稅費(fèi)政策研究，針對污水處理費(fèi)、排污費(fèi)政策做了大量調(diào)研和實證研究。

他認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）沒有體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”的原則，低費(fèi)率、低排放標(biāo)準(zhǔn)、排放賬目不清等問題，使環(huán)境稅只是簡單沿襲了排污費(fèi)制度，同時也承接了后者的諸多歷史遺留問題，如果不能從立法思想上堅持“污染者付費(fèi)”原則，終會如中國其他的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策一樣，流于形式，浪費(fèi)政策資源，難以遏制排污。

問：從2007年首次明確要開征環(huán)境稅以來，已經(jīng)是8年過去，今年終于發(fā)布《環(huán)境保護(hù)稅法》征求意見稿，對于該稿，業(yè)內(nèi)爭議頗多，你對這部環(huán)境稅法怎么看？

馬中：不止環(huán)境稅，任何環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，比如排污費(fèi)、定價、排污權(quán)交易，這些政策都有最基本的原則——污染者付費(fèi)。這是天經(jīng)地義的，無論什么形式，這一條是不能改變的。

但這最關(guān)鍵的一條，并未體現(xiàn)在環(huán)境稅法中。環(huán)境稅的制定過程很長，早早進(jìn)入決策程序。6年以前，財政部、稅務(wù)總局和環(huán)保部組織決策研究，很多機(jī)構(gòu)如環(huán)規(guī)院、財科所、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)參與其中，當(dāng)時就說，已經(jīng)不再是學(xué)術(shù)和技術(shù)研究，而是決策研究。

但從今年這部征求意見稿來看，該稿還是遵循了以前的舊思想，那些研究成果并沒有被采納，仍是先出臺再說，繼續(xù)承接排污收費(fèi)的那個盤子，無非就是費(fèi)改稅。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策一般有三個功能，籌集資金、調(diào)節(jié)行為和宣傳。但環(huán)境稅目前來看，除了宣傳作用很強(qiáng)，另外兩個功能并未體現(xiàn)，可能會浪費(fèi)政策資源。

問：請你具體解釋一下，為什么說環(huán)境稅法沒有體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”的原則？

馬中：從征求意見稿來看，無論是稅目還是稅率，環(huán)境稅基本由排污費(fèi)平移而來。不止是環(huán)境稅沒有體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”，排污收費(fèi)政策也沒有。所有的中國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，敢認(rèn)真、公開、明確地聲明，我這個政策是確保污染者付費(fèi)嗎？這實質(zhì)是一個思想問題。

污染者付費(fèi)，這句話聽起來非常簡單，背后的思想是外部成本，必須全部內(nèi)部化。具體解釋，這句話有五層意思。

第一，污染者必須付費(fèi)。

第二，污染者必須付全費(fèi)，既包括內(nèi)部成本，也包括污染造成的外部成本。

第三，污染者付費(fèi)實質(zhì)是污染者治理，甚至不主張你花錢買污染，而是一定要治理。如果付費(fèi)太高，那就自己治理，或者付費(fèi)委托第三方治理。

第四，污染者不付費(fèi)或少付費(fèi)，就是污染者受益。污染者少付費(fèi)不是少交錢，而是掙錢了。省錢就是掙錢，交的越少，收益越大。如果一分錢不交，那天下就有免費(fèi)午餐了，經(jīng)濟(jì)學(xué)定律都不能成立了。

第五，不污染不付費(fèi)。既然是污染者付費(fèi)，那么不污染就不付費(fèi)。

這才將“污染者付費(fèi)”的意思說全了。但我們現(xiàn)行的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，基本是違背這個基本原則的。

舉例來說，我國的污水排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)長期低于治理成本，就是沒有體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”。標(biāo)準(zhǔn)低到什么程度？在2014年提高排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之前，污水排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)為0.7元/污染當(dāng)量，有些省份會在此基礎(chǔ)上有提高，但仍顯著低于實際治理成本。

根據(jù)我們的研究，2012年，我國工業(yè)污水排污費(fèi)平均標(biāo)準(zhǔn)為0.12元/噸，只等于真實治理成本（5元-10元/噸）的1/83-1/42，也就是說，大部分的外部成本都未內(nèi)部化，標(biāo)準(zhǔn)太低，幾乎不具備激勵減排的功能。

此外，排污收費(fèi)執(zhí)行的是“排放即收費(fèi)”，包括達(dá)標(biāo)排放收費(fèi)、超標(biāo)排放罰款，但沒有把收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放量和環(huán)境損害聯(lián)系起來。根據(jù)污染者付費(fèi)原則，只有造成環(huán)境污染的污染者，才對其污染行為收費(fèi)；收費(fèi)水平與污染程度相關(guān)；如果行為主體沒有造成污染，不應(yīng)對其收費(fèi)，即“不污染不付費(fèi)”。

如果不論污染程度，不論污染與否，有排放就收費(fèi)，會傷害企業(yè)治理污染的積極性。例如，某水環(huán)境功能區(qū)目標(biāo)水質(zhì)為Ⅲ類，該功能區(qū)內(nèi)某企業(yè)污水排放達(dá)到地表水Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，那么對其計征污水排污費(fèi)就沒有意義。

這套標(biāo)準(zhǔn)低下、沒有體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”、不具備激勵減排功能的排污收費(fèi)制度，就這樣被環(huán)境稅法全盤繼承了。

問：如果要體現(xiàn)“污染者付全費(fèi)”，或者說，環(huán)境稅率應(yīng)如何制定，才能夠具有調(diào)節(jié)排污行為的功能，使外部成本內(nèi)部化？

馬中：以污水稅稅率為例，其制定可以通過以下過程實現(xiàn)——

首先，基于受納水體的環(huán)境功能和現(xiàn)狀水質(zhì)確定排放標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到這個排放標(biāo)準(zhǔn)的污水不會造成環(huán)境污染，即環(huán)境無退化；再根據(jù)環(huán)境無退化的排放標(biāo)準(zhǔn)分別確定各行業(yè)廢水污染物從排放濃度處理到環(huán)境無退化標(biāo)準(zhǔn)濃度時每污染當(dāng)量的治理成本。

污水稅的稅率應(yīng)略高于每污染當(dāng)量的治理成本，從而激勵排污者治理污染，使排放水平達(dá)到環(huán)境無退化標(biāo)準(zhǔn)。

由于不同行業(yè)廢水污染物的種類、初始濃度、處理工藝各不相同，另外，地區(qū)間的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，環(huán)境容量情況各異，因此污染治理成本也會有較大差異，污水稅稅率應(yīng)“因地因行業(yè)”制定。

問：你講了兩點，第一是排放標(biāo)準(zhǔn)要保證“環(huán)境不退化”，其次是稅率高于治理成本。目前看來，兩者都沒實現(xiàn)。

馬中：是的。根據(jù)《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》）規(guī)定，我國地表水按水質(zhì)由高到低依次分為Ⅰ-Ⅴ類。其中，Ⅰ-Ⅲ類水體被視作合格的飲用水源，Ⅳ類一般用作工業(yè)和人體非直接接觸的娛樂用水，Ⅴ類水體一般用于農(nóng)業(yè)和景觀用水。超過Ⅴ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水體為劣Ⅴ類，基本上喪失了水體的使用功能。

以COD來說，III類、IV類和V類水的COD濃度分別是20毫克/升、30毫克/升、40毫克/升。

但是，我國現(xiàn)行工業(yè)企業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，污水即使達(dá)標(biāo)排放，也是污染環(huán)境的。根據(jù)《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB8978-1996），工業(yè)COD排放的一級標(biāo)準(zhǔn)是100毫克/升；根據(jù)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002），一級A標(biāo)準(zhǔn)為50毫克/升，均劣于地表V類水標(biāo)準(zhǔn)。

我國大部分水體已經(jīng)被污染，現(xiàn)狀水質(zhì)已經(jīng)低于水環(huán)境質(zhì)量要求，北方很多地區(qū)甚至已經(jīng)沒有地表水。根據(jù)現(xiàn)行排放標(biāo)準(zhǔn)，污水即使經(jīng)過處理后達(dá)標(biāo)排放，依然是劣Ⅴ類水，達(dá)標(biāo)排放的污水仍然污染環(huán)境。

《環(huán)境保護(hù)稅》征求意見稿里就有這樣一個問題，對污水處理廠不征稅，這也是排污費(fèi)的歷史遺留問題。因為說污染企業(yè)是污染者，而污水處理廠不是污染者，是環(huán)境保護(hù)者，所以達(dá)標(biāo)排放后，可以不收費(fèi)（稅）。

但它的問題在哪呢？在于達(dá)標(biāo)排放不收費(fèi)這句話，“達(dá)標(biāo)排放”有很大問題，因為排放標(biāo)準(zhǔn)有好幾級，達(dá)哪個標(biāo)不收費(fèi)？這樣的政策出臺后，那污水處理廠為了避稅，就要按照低標(biāo)建設(shè)。如果普遍都建二級污水處理廠，那就都合法了。

按照現(xiàn)行的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，即便污水處理達(dá)到一級A標(biāo)準(zhǔn)，也還是劣五類地表水，這已經(jīng)導(dǎo)致環(huán)境退化了，指望水環(huán)境恢復(fù)，永遠(yuǎn)不可能。從稅法的強(qiáng)制性原則來看，它會使排污費(fèi)時期的問題更加強(qiáng)化。排污費(fèi)還只是法規(guī)，稅法使其有了法律依據(jù)。

像這樣的政策條款，其實就是在放水。我發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，在我國的環(huán)保法律里面，執(zhí)行最好的就是這些條款。不要說我國的環(huán)境法律是有法不依，這些放水的條款都執(zhí)行得很好。從根源上講，還是從一開始，就確定了一個立法思想：我們要保護(hù)環(huán)境，但要確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這個思想一直落實到了法律的具體條款上。

問：說到環(huán)保和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的這樣一個古老命題，那么關(guān)于環(huán)境稅率調(diào)整，最主要的反對聲音也是說，會增加企業(yè)的成本。而你認(rèn)為，現(xiàn)行稅（費(fèi)）率遠(yuǎn)低于治理成本，那么根據(jù)你的研究，環(huán)境稅率在什么樣的一個水平，比較合適？

我們對此做過污水排污費(fèi)的實證分析，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)行稅率基礎(chǔ)上，再提高2—4倍，都在企業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)的承受范圍之內(nèi)。

在2014年排污費(fèi)提標(biāo)前后，污水排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)分別為0.7元/污染當(dāng)量和1.4元/污染當(dāng)量，環(huán)境保護(hù)稅法征求意見稿的稅率，沿用1.4元/污染當(dāng)量。

假設(shè)把工業(yè)行業(yè)COD達(dá)標(biāo)排放的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到2.8元/污染當(dāng)量，我們選擇了常州市武進(jìn)區(qū)175家企業(yè)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)利稅影響程度<3%的企業(yè)有135家，占全區(qū)的77.1%，總產(chǎn)值和利稅分別占86.59%和91.43%，而COD排放量只占全區(qū)的22.18%。

我們設(shè)置了2.8元、4.2元、5.6元/每污染當(dāng)量三種情景，并分析不同情景下污水稅征收對企業(yè)的影響，發(fā)現(xiàn)污水稅對大多數(shù)企業(yè)的影響程度不大，只對少部分排污系數(shù)高、污染嚴(yán)重的企業(yè)影響較大。污水稅征收具有淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的作用。

這是實證分析，而非虛擬。環(huán)境稅率提高，肯定會增加一些成本，但到不了影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度。

說到企業(yè)的承受力，不能單純看環(huán)境成本，要橫向比較勞動力、技術(shù)、土地、能源等其他成本。你會發(fā)現(xiàn)，一個企業(yè)的各種成本，最小的就是環(huán)境。

有的企業(yè)到了虧損邊緣的時候，最后一根稻草，歸到環(huán)境頭上去。可是勞動、技術(shù)、能源成本是怎么出現(xiàn)，怎么造成的？就是因為長期靠成本平均化，靠環(huán)境的無成本或低成本，把它那些成本均攤了，所以總成本一直處于可承受的范圍。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上解釋，你長期不進(jìn)步，是因為環(huán)境這碗飯?zhí)贸粤恕?/div>