航空業是全球十大溫室氣體排放行業之一。根據國際民航組織（ICAO）2016年環境報告，如果不采取任何行動，到本世紀中葉，全球航空二氧化碳年排放量可能會從目前約7億噸大幅增加至約26億噸。為應對航空排放對氣候變化的影響，國際民航組織制定了2020年后國際航空溫室氣體排放量零增長的目標，以及包括國際航空全球碳抵消和減排機制（CORSIA）在內的一攬子氣候行動計劃。CORSIA的頒布實施釋放了國際社會積極應對氣候變化問題的信號，也將對中國的應對氣候變化事業帶來重要積極影響。它為中國全國碳市場的建設和健康發展帶來了新的外部推動力量，也為擴大中國經核證的減排量項目（ccer）使用范圍帶來了新的可能性，讓人們看到了CCER重振旗鼓的新希望。

2016年10月，在加拿大蒙特利爾召開的國際民航組織第39次全會通過了《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明——氣候變化》和《國際民航組織關于環境保護的持續政策和做法的綜合聲明——全球市場措施機制》兩份重要決議，確定了第一個全球性的行業市場減排機制——“國際航空碳抵消及減排機制”的實施框架。根據決議，從2021年起，國際航空二氧化碳排放較2020年水平增加的部分，航空公司需通過購買相應的減排量進行抵消。該機制擬于2021年至2035年分三階段實施，包括試點期（2021-2023年）、第一階段（2024-2026年）及第二階段（2027-2035年）。其中，試點期和第一階段各國可自愿參與，鼓勵發達國家率先參與；第二階段要求國際航空活動全球占比高于0.5%的國家或國際航空活動全球累計占比在90%以上的國家必須參與。同時，國際民航組織制定了分階段的抵消責任分配方案——從初期的按全行業增排比例分配逐漸過渡到按航空公司個體增排比例分配。具體方案為，2021年至2029年，行業權重占100%，即完全按照行業增速劃分抵消責任；2030年起，行業權重將逐漸下降至30%以下，個體部分的權重隨之上升。決議還強調，要為各國特別是發展中國家參與機制提供援助，并就該機制實施情況和影響每三年開展一次審評。此外，為激勵各國航空公司提前購買減排項目用于2021-2023年的“履約”，國際民航組織于2018年組建了“臨時項目評估組”（IPAG），對各國申請的減排項目進行評審。

2018年6月11日至6月29日在加拿大蒙特利爾召開的第214次國際民航組織理事會會議正式批準了《國際航空減排計劃的強制性標準和規則》（Standards and Recommended Practices，New Volume IV to Annex 16 of the Chicago Convention）。其中規定，使用了經認證的最大起飛質量超過5700千克的飛機，或二氧化碳年排放量超過10,000噸的航空公司和其他航空器運營商自2019年1月1日起應對其溫室氣體排放量進行監測、報告和核查（MRV）。

2018年10月22日和12月1日分別是國際民航組織理事會規定的就《國際航空減排計劃的強制性標準和規則》提交反對報告和差異報告的截止日期。目前，尚無國家提交反對報告，歐盟和中國就這一規則提交了差異報告，美國則由于此前政府停工暫未做出反應。

針對國際民航組織提出的監測、報告和核查要求，中國民航總局和美國聯邦航空署都相應制定了本國的管理辦法。其中，美國的管理辦法是否生效取決于航空公司自愿上報數據是否滿足了“絕大多數”參與的原則，即只有在自愿參與數據報送的航空運營商消耗的燃油總量達到2017年美國運輸部交通統計局統計的國際航班航油消耗總量的90%的時候，其管理辦法才正式生效。據預測，目前有意愿參加自愿數據上報的美國航空企業的國際航油消耗量占國際航班航油消耗總量的95%以上。

2019年3月22日，國際民航組織理事會正式公布了國際航空全球碳抵消和減排機制（CORSIA）的排放單位標準（EUC）。3月28日，國際民航組織公布了技術咨詢機構（TAB）的成員名單。預計將在近期發布其他“同意技術咨詢機構（TAB）成立”的相關文件，其中包括該機構的職權范圍。上述排放單位標準和技術咨詢機構被視為是保證航空業碳抵消交易市場體系完整的基石，和確保市場穩定性的關鍵。技術咨詢機構將依據排放單位標準對持有排放單位（emission units）的自愿減排機制進行評估，并就符合條件的自愿減排機制向理事會提出建議。國際民航組織理事會將向所有自愿減排機制公開發布參與國際航空全球碳抵消和減排機制的邀請，并將邀請公眾就提出申請的自愿減排機制提交意見，供技術咨詢機構審議。

隨著排放單位標準的公開，各方愈發關注哪些自愿減排機制將得到國際航空全球碳抵消和減排機制的認可。有評估顯示，清潔發展機制（CDM）項目未能滿足排放單位標準中11項項目準則中的3項，即保障系統（在實施項目時識別負面環境和社會影響的能力），可持續發展標準（每個項目應公開披露），以及避免雙重計算、簽發及申領（應根據巴黎協定通過的相應規則進行調整）。更值得注意的是，目前可能沒有一個自愿減排機制完全符合排放單位標準。

此外，國際民航組織第39次全會決議還提到 “強烈鼓勵各國盡早自愿參加該（國際航空全球碳抵消和減排機制）計劃”，并要求各成員國于試點階段開始前一年的6月30日前確定加入意愿。也就是說，相關國家可能會到2020年6月才決定是否加入試點階段。

國際民航組織環保委第11屆委員會（ICAO CAEP 11）會議現場

中國民航運輸業目前處于快速發展階段。據預測，到2030年中國將會超過美國成為全球最大的民航運輸市場。根據國際航空減排現有的分階段責任分配方案，正在蓬勃發展的中國民航業將面臨不小的碳抵消壓力。盡管中國目前還未明確表態是否參與國際航空全球碳抵消和減排機制的試點階段，但中國一直在積極控制和減少自身航空能耗與排放，并積極參與相關國際合作。此外，上海和廣東等碳交易試點省市也已經將航空也納入了碳交易體系的覆蓋范圍，這為中國未來參與國際航空全球碳抵消和減排機制積累了寶貴經驗。

2018年12月，中國民用航空局（以下簡稱“民航局”）向各航空企業和相關單位下發了《關于開展飛行活動二氧化碳排放監測計劃預填報工作的通知》（局發明電【2018】3381號，以下簡稱《工作通知》）。《工作通知》明確要求，各航空公司應于2018年12月31日前通過郵件報送航空飛行活動二氧化碳排放監測計劃，民航局將組織有關專家對各單位預填報的監測計劃進行預審核，并于2019年1月底前向各航空公司反饋審核意見，各公司應按照審核意見和實際情況完善監測計劃，并于2019年2月28日提交加蓋公章和相應人員簽字的正式版監測計劃。同時，民航局還正式下發了《民用航空飛行活動二氧化碳排放監測、報告和核查管理暫行辦法》（民航規〔2018〕3號，下稱《暫行辦法》），對2019 年起全面實施的航空飛行活動二氧化碳排放監測、報告和核查工作提出了要求。

國際民航組織制定的一攬子氣候行動計劃的其他措施還包括空中航行效率提升、技術和運營基礎設施改進和長期使用環境友好的航空生物燃油等。從目前的技術情況看，短途旅行在不久的將來使用電氣化或氫能儲能設備是可能的，但長途國際旅行由于技術挑戰和安全性等原因暫時無法采用電氣化或氫儲能設備。這一問題可能要等到出現突破性的革新技術（例如超大容量電池）之后方能解決。一個可替代的解決方案是使用航空生物燃油，如廚余和生活垃圾提煉的航空燃油，不過目前這一技術還需進一步的政策支持和使用推廣。如果全球航空業不考慮采用市場機制，單純依靠空中航行效率提升、技術和運營基礎設施改善等措施實現的減排量，根本無法滿足2020-2040年間的溫室氣體減排需求（如下圖所示）。

鑒于新技術在初期的使用成本都比較昂貴，而成本會隨著時間的推移逐漸下降，國際航空業實施市場機制產生的減排能有效地彌補技術減排量和減排目標之間的缺口，也能為技術減排從“高成本少量應用”到“低成本廣泛應用”的過渡爭取時間，進而促進行業內的低成本減排。根據國際能源署（IEA）對國際碳價的預測，2025年全球航空業預計將支出15-62億美元用于抵消排放增長，這一數字將在2030年和2035年分別達到29-124億美元和53-239億美元。還有研究指出，至少到2035年之前，國際航空全球碳抵消和減排機制將一直是實現國際航空碳排放零增長的核心手段。

來源：ICAO, EDF, T&E, WWF

國際航空全球碳抵消和減排機制將是首個在行業層面進行鏈接的國際碳市場，具有非常顯著的探索意義和示范效應。國際航空全球碳抵消和減排機制的實施將為相關各方應對氣候變化帶來新的機遇與挑戰，也將對全球應對氣候變化進程產生重要的影響。

首先，國際航空全球碳抵消和減排機制為中國經核證減排量項目（CCER）帶來了新的發展機遇，間接促進了中國全國統一碳市場的健康發展，并為其他行業進一步實施減排提供了推動力量。國際航空全球碳抵消和減排機制的實施途徑主要是各參與方購買被認可的自愿減排機制內產生的減排量，來抵消其國際航空活動的超額碳排放。目前，全球相關自愿減排機制有：清潔發展機制項目（CDM）,中國經核證的減排量項目（CCER）,黃金標準項目（Gold Standard）和VCS項目（Verra）等等。符合排放單位標準并通過技術咨詢機構審核的自愿減排機制將可用于國際航空全球碳抵消和減排機制的減排量交易和抵消。這對于從2017年3月開始就暫停新項目注冊審批的中國經核證的減排量項目來說，無疑是一大利好。國際航空全球碳抵消和減排機制的試點期將從2021年開始，在這之前，中國經核證減排量項目可以根據國際航空減排機制的要求進行改進，爭取盡快重啟、參與國際交易以早日獲利。從碳市場健全機制設計和健康發展的角度看，即預計在2020年正式啟動現貨交易的中國全國統一碳市場，也需要中國經核證的減排量項目的早日加入。此外，中國CCER項目的重啟，無疑有助于非碳市場覆蓋的其他行業自愿碳減排項目的投資和實施，從而促進其他行業的深度減排。

其次，國際航空全球碳抵消和減排機制為中國全國碳市場建設帶來了新助力。為滿足國際航空全球碳抵消和減排機制的要求，中國航空企業要開展包括監測、報告和核查在內的一系列準備工作。這可以視作其為參與中國全國碳市場所進行的能力建設，為將中國航空業早日納入全國統一碳市場奠定了基礎。

最后，國際航空全球碳抵消和減排機制將為國際碳市場鏈接帶來積極影響，但也面臨重重挑戰。國際航空全球減排市場機制是首個行業層面的國際碳市場，具有很強的示范效應。在政治層面，它是對《巴黎協定》后氣候變化多邊進程的有力推動，體現了包括中美歐等主要排放體在內的各國的合作意愿。在實踐層面，該機制是對于《巴黎協定》第六條市場機制，基于行業的全球碳市場鏈接，以及用低成本促進全球其他行業進一步減排的路徑的重要探索和嘗試。在技術層面，為實現2020年后國際航空業碳排放零增長的目標，國際航空業應對氣候變化必然有賴于國際航空全球碳抵消和減排機制，空中航行效率提升，技術和運營基礎設施改進，長期使用環境友好的航空生物燃油和其他技術改進（例如電氣化）等一系列解決方案的共同作用。國際航空全球碳抵消和減排機制將是這一系列解決方案的第一步，也是為實現其他解決方案低成本和有效實施爭取時間的關鍵一步。

在2018年的第24次聯合國氣候變化大會上，各方就《巴黎協定》實施細則的大部分內容達成一致，但《巴黎協定》第六條的市場機制實施細則因為各方意見分歧過大未能達成。這一結果給國際航空全球碳抵消和減排機制的順利實施帶來了一定挑戰。國際航空全球碳抵消和減排機制不僅是對《巴黎協定》第六條市場機制實施細則的實踐性探索，反過來也需要實施細則來作為避免雙重計算的指導性文件，兩者相輔相成。

如果《巴黎協定》第六條市場機制不能嚴格的保證環境完整性，那么國際航空全球碳抵消和減排機制將可能產生雙重計算的風險。當然，如《巴黎協定》第六條市場機制實施細則缺失，而國際民航組織自行建立保證環境完整性的國際航空全球碳抵消和減排機制的實施細則，將具有極強示范效應和影響力。同時，要解決國際航空全球碳抵消和減排機制實施面臨的挑戰也需要相關各方一道努力。特別是，雖然美國一直積極推進國際航空全球碳抵消和減排機制的實施，但其堅持認為國際航空的碳抵消行為應該完全獨立于《巴黎協定》的目標，即航空業自愿實施符合其自身意愿的碳抵消，而不承擔《巴黎協定》下的減排責任。這不禁給人帶來疑問，美國推動達成《巴黎協定》又退出協議的類似事件會不會再次上演？總而言之，國際航空全球碳抵消和減排機制是實現全球航空業2020年溫室氣體排放零增長的不可或缺的手段，國際民航組織也正在積極開展相關工作推動該機制順利實施。

在2019年2月舉行的第十一次國際民航組織環保委員會會上，針對國際航空全球碳抵消和減排機制，各方審議了推行生物燃料使用，排放單位評估機構規則和工作程序，以及更新環境技術手冊等提案，并同意將如何認證其他新技術（如混合動力和電動飛機等）作為未來工作的一部分。然而，為確保國際航空全球碳抵消和減排機制有效運行，各參與方也應提前進行相關準備。

我們期待今年的第25次聯合國氣候變化大會就《巴黎協定》第六條市場機制的實施細則達成一致，為實施國際航空全球碳抵消和減排機制，實現2020年后國際航空溫室氣體排放零增長保駕護航。我們也滿懷期待，中國以更積極的姿態參與國際航空全球碳抵消和減排機制，促進中國經核證減排量項目重振旗鼓，推動全國碳市場健康發展。