近日，歐盟議會以444票贊成、70票反對、181票棄權通過設立“碳邊界調節稅”（CBAM, Carbon Border Adjustment Mechanisms，簡稱“碳關稅”）的議案[1]。歐盟議會認為征收碳關稅有利于降低
碳排放轉移到其他國家的水平，即應對“碳泄漏”（Carbon Leakage）。該議案預計不遲于2023年起實施，與歐盟有貿易往來的國家，特別是中國、印度、土耳其、俄羅斯將受到較大的影響。在缺乏完善碳排放數據體系和統一的核算方法下，制定碳關稅是一項難度極大的工作。同時，議案提出兼容世貿（WTO）規則和歐洲自由貿易協定（FTA）機制，兼容的論證將進一步提升實施碳關稅的難度。
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根據這份議案，對比過去歐盟有關CBAM
政策的討論文件，歐盟碳關稅比原來考慮的覆蓋范圍更寬，即考慮產品的直接和間接排放，也覆蓋服務進口。中國以煤炭為主的能源體系導致了工業整體碳排放強度要較歐盟水平高。例如中國直接出口歐盟的鋁材將受較大影響；雖然
鋼鐵出口歐盟量不大，但碳關稅會影響中國出口的鋼鐵制產品（如鋼鐵輪轂和管材）。
歐盟在未來18個月如何實施該政策仍存在非常多的不確定性，包括如何確定征收的國家、地區和行業范圍和額度，以及支撐有關決定的數據庫建設，政府行政資源能否支撐這項龐大的貿易排放核算工作，詳見歐盟去年開展的CBAM政策影響評估[2]。無論如何，我相信歐盟碳關稅對中國的碳定價進程會產生比較深遠的影響，中國國內碳價格大概率會迅速上升，碳定價將會成為能源、環境和產業政策的最主要調節工具。下文會詳細闡述背后的邏輯。
議案第E條提到一項有趣的事實，盡管歐盟在過去三十年表面上實現了GDP的快速增長，同時降低了碳排放，但直接排放統計沒有考慮貿易的
碳足跡，因而可能低估了經濟活動帶來的實際排放。其議案第F條引用一項研究[3]指出歐盟2015年進口CO2水平在13.17億噸，而出口CO2水平在4.34億噸，凈進口了約9億噸。根據國際能源署（IEA）統計[4]，歐盟當年化石燃料帶來的總碳排放為32.21億噸，比1990年的40.24億噸，下降了約8億噸，低于貿易活動帶來的碳排放凈進口量。雖然我們沒有足夠信息來統計1990年涉及貿易的碳排放量以及確定歐盟碳排放的基準線，來判斷實際
減排量，但從量上看，貿易因素對排放的影響是非常顯著的。
對于如何碳關稅的帶來的影響，以下五點思考供大家參考。
一、歐盟CBAM錨定歐盟碳
市場（EU ETS）的配額價格是不科學和不合理，但有利于出口國家應對，中國亟需建立以碳定價為核心的能源、環境和產業政策體系。
碳市場不是唯一一項
碳減排的政策工具，一個國家或地區還可以通過多種手段進行減排，比如碳稅、碳排放約束指標、提前關停燃煤電廠、高排放項目審批設限、可再生能源強制性目標和補貼、
節能目標和補貼等政策手段來促進碳減排。根據歐盟2014年開展的研究顯示。在2030年同樣的減排雄心下，碳市場的預測價格在沒有成員國節能和可再生能源目標下為53歐元，倘若設立了約束性的30%節能目標和30%可再生能源目標，碳市場配額價格僅為11歐元（如表1所示）。碳
排放權價格與減排雄心并不掛鉤。
表1 歐盟2030年能源政策組合對碳市場配額價格的影響
注：EE：約束性節能目標；RES：約束性可再生能源目標
如上所述，碳市場的配額價格不能代表一個國家和地區的減排雄心，但歐盟計劃選擇關稅錨定碳市場。這種外部環境下，中國加速對各行業開展碳定價，對各相關行業碳市場和碳稅二選一，盡可能地停止其他碳減排政策對價格的影響，全面提升碳價格水平，或有利于應對歐盟碳關稅。目前歐盟的碳市場配額2021年12月期貨價格已超過40歐元（約320元人民幣）[5]。假如采用該價格，中國火電廠碳排放機會成本將超過250元人民幣每兆瓦時（0.25元/kWh）。但實際上，如果短期內通過提升標桿電價水平和市場化調峰調頻服務，以及碳排放稅收或配額收入返還氣候友好項目，該部分成本是有可能被市場吸納的，在不損害
電力行業經濟利益的同時或緩和歐盟征收碳關稅風險。
二、把各種氣候、能源、環境相關政策換算為碳價格，并對國際社會披露。大部分清潔能源政策，淘汰落后產能和產業升級政策本質是都是碳減排政策。如果中國碳市場早期階段的價格較低，建議國際組織或政府換算這些政策的等同碳價格。例如對海上風電的電價水平是0.85元/kWh比火電平均上網電價要高0.4元/kWh （或400/MWh）；假設海上風電減排因子為0.5 tCO2/MWh，相當于800元/tCO2的碳價格支持。類似地，各種碳減排政策都可能被換算為碳價格。披露各行業的等同碳價格水平，或能讓國際社會更全面地認識到中國減排雄心做出的各方面努力。
三、長期而言，加快能源定價機制市場化改革或有利于應對碳關稅。對于產品價格受局部管制行業，如電力行業和
石化行業，提高碳價格會顯著影響行業利潤水平。如果這些行業的產品價格實現完全市場化，全行業企業能夠把成本傳遞給客戶和消費者，則有利于政府未來執行較高碳價格。同時政府或通過返回部分碳稅或
碳配額拍賣收入來激勵相關行業的低碳項目。實現價格機制市場化，需要加快電力市場和成品油市場價格市場化機制改革，建立市場化的電力市場輔助服務機制，建立市場化的輸配電定價體系，建立油氣儲運的市場化價格機制。未來燃煤和燃氣發電結合碳捕集利用與封存、可再生能源結合儲能、核能結合儲能將會或在公平的機制下競爭，共同面對一致的碳價格。
四、各地區和行業如何開展減排活動來避免繳納碳關稅，歐盟議案缺乏指引。去年我參與一項課題研究，資助我開展研究的國際組織和企業覺得碳關稅有利于低碳創新技術在中國的應用。根據甲方的思路，使用碳捕集利用與封存（CCUS）和可再生能源生產的產品，能夠豁免被征收碳關稅，有利于低碳技術發展。如果上述假設可行的話，歐盟CBAM體系將會接受“低碳證書“或進行類似安排作為豁免繳納關稅的條件。然而，截止目前為止，歐盟沒有提出什么情景下，可能出口企業可以免征碳關稅。但我在CBAM的政策影響分析中看到一條出口商能夠證明產品低碳成分或/和面對高碳價格則能夠豁免碳關稅。如果該假設成立，中國國內已有大量的可再生能源會被用于工業出口的直供電，來產生
碳標簽；而部分出口高的省份或可以率先采用較高碳價格抵消影響。我個人相信歐盟在政策實施中不會簡單接受這種方案，出口企業宜密切跟進歐盟委員會關于CBAM的討論和政策制定。
五、需要建立權威的核算方法和完善的全球碳排放數據體系。歐盟在CBAM議案中提到要建立數據體系，實際上數據庫是執行碳關稅的基礎。要在碳關稅機制下有話語權，中國需要盡早建立比歐盟和國際組織更精細的全球碳排放數據庫并不斷完善，各部門能夠依據該數據庫準確地計算貿易相關范圍三排放（產業鏈排放）。另一方面，國際上沒有統一的對范圍三排放統計方法，包括如何制定產業鏈排放核算的邊界尚不明確。范圍三排放又可以分為歸因（Attributional）和歸果（Consequential）兩種方式。前年，必和必拓資助愛丁堡大學開展的一項研究顯示，對于同一個CCUS結合提高石油采收率項目，使用兩種范圍三排放核算方式產生了非常不同的結果，差距達到60%。我相信各行業都可能面對
方法學差異帶來的
問題。希望學者和政府繼續深入研究，找到有效和合理的計算方法，并提升中國在這方面的話語權。
作者：梁希，愛丁堡大學商業與氣候變化中心主任，倫敦大學學院氣候投融資促進生態文明建設國際合作平臺（CIFE）副主任，中英（廣東）CCUS中心秘書長，中國環境科學學會氣候投融資專委會常委，CCUS專委會副主任
審核：王莉
[1] European Parliament, 2021. A WTO-compatible EU carbon borderadjustment mechanism. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-0071_EN.html
[2] European Commission, 2020. Inception impact assessment for thecarbon border adjustment mechanism.
[3] Fezzigna, P., Borghesi, S., Caro, D., 2019. ‘Revising EmissionResponsibilities through Consumption-Based Accounting: A European andPost-Brexit Perspective’, Sustainability.
[4] IEA, 2020. CO2 Emission from Fuel Combustion: Overview. https://www.iea.org/reports/co2-emissions-from-fuel-combustion-overview
[5] Carbon Pulse, 2021. EU Prices. Settlement prices from ICE FuturesEurope for 19/03/2021. https://carbon-pulse.com/category/eu-ets/
