碳邊境調節機制的由來和發展

碳邊境調節機制，是從英文Carbon Border Adjustment Mechanism（以下簡稱CBAM）直譯而來的，也有譯為碳關稅或邊境調節稅的。碳邊境調節機制，最早由法國于2006年提出Carbon Border Inclusion Mechanism（碳邊境包容機制），對可能面臨碳泄漏或不公平國際競爭風險的產品采取邊境稅措施。

2007年，時任法國總統希拉克提出歐盟應當針對那些沒有簽署《京都議定書》的國家進口產品征收“碳關稅”。2009年美國眾議院通過了《美國清潔能源與安全法案》，其中提出美國應對進口碳排放密集型產品征收二氧化碳特別排放稅，從2020年1月1日起開始征收“碳關稅”。由于碳關稅涉及能源集團的利益，代表能源集團的共和黨在參議院占多數，該法案最后沒有提交共和黨審批而沒有能夠付諸實施。

提出碳關稅的公開的理由，是基于防止在跨國商品交易中產生“碳泄漏”，確保區域外進入一個區域市場的產品，與區域內生產的相同產品，有相同的碳排放成本，保障區域內外的同類商品競爭的公平性，同時堵塞“碳泄漏”風險。

很多學者尤其是發展中國家學者指出，歐美等發達國家提出的碳關稅，名義上是為了解決“碳泄漏”問題，實質上是強加給發展中國家與發達國家承擔同樣程度的碳減排義務，從政治上抹殺《聯合國氣候變化框架公約》確立的發達國家與發展中國家在應對氣候變化上“共同但有區別的責任”這一基石和原則。因而，發展中國家至今都對以歐盟為主提出的碳關稅持反對態度。

2019年12月，歐盟委員會將碳關稅列入未來三年工作計劃并穩步推進。2021年3月，歐洲議會通過設立CBAM的原則性決議；2022年6月22日，歐洲議會“一讀”通過CBAM立法修正意見；2022年12月12日，歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會就CBAM未決的幾個關鍵問題達成協議，確定了CBAM關鍵細節問題，為最終通過CBAM立法奠定了基礎。

2023年4月18日，歐洲議會投票通過了CBAM 草案；2023年4月25日，歐盟理事會批準了CBAM草案。至此，歐盟的CBAM走完了全部立法程序，將在發布后的第二十天（即2023年5月15日）正式生效。全球第一個貨真價實的碳邊境調節稅即將實施。

歐盟通過這一立法，將開啟推進全球碳減排的另外一個重要軌道，而且這個軌道完全繞過了《聯合國氣候變化框架公約》的相關原則和要求。

2022年6月7日，美國參議員謝爾登·懷特豪斯（Sheldon Whitehouse）聯合其他三位參議員在國會上提出了一項碳稅立法——美國版的碳邊境調節機制，清潔競爭法草案（Clean Competition Act，CCA）。

受歐盟和美國推進碳邊境調節稅立法的影響，其他發達國家也積極響應，建立他們的碳關稅制度。英國、加拿大、日本等國政府在不同場合表達了對碳關稅的支持與肯定。如時任英國首相約翰遜提出應由G7領頭建立七國碳邊境調節計劃，創建一個強大的碳關稅聯盟；加拿大政府表示將積極與相關國家開展合作，通過碳關稅應對全球碳泄漏；日本政府表示將探討包括碳邊境調節機制在內的美歐日貿易體系聯合措施的可行性。

可以預計，發達國家很大程度上在未來某一時間點會聯合推動實施碳關稅。

碳邊境調節機制的主要內容

（一）CBAM的主要內容

1. 所通過的CBAM草案涉及的商品范圍

歐盟委員會開始提出的CBAM草案涵蓋的行業包括水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁5個行業，2022年6月“一讀”時增加了有機化學品、氫、氨和塑料4個行業，但在與歐洲議會協商時去掉了有機化學品、氨和塑料3個行業，保留了氫，并增加了一些下游產品等。在2023年4月25日最終通過的版本中，CBAM草案涵蓋6個行業，即水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁和氫。

作為過渡期安排，水泥、電力、化肥3個行業的碳排放核算包括直接排放和間接排放；而鋼鐵、鋁和氫3個行業的碳排放只計算直接排放。

2. 進口產品碳排放計算

進口產品碳排放由生產過程化石燃料消耗量折算成二氧化碳排放量，包括直接排放和間接排放。計算公式為：進口產品碳排放量（噸CO?）= 進口產品質量（噸或兆瓦時）× 進口產品碳排放強度（噸CO?/噸或噸CO?/兆瓦時）

進口產品碳排放強度：根據出口國實際數據確認碳排放強度。如無實際數據或實際數據不可靠，則使用文獻數據，或用默認碳排放強度：采用出口國同類廠商中排放強度最高的10%的平均排放強度，如無上述數據，則采用歐盟同類產品廠商中排放強度最高的5%的平均排放強度。

3. CBAM費用即碳關稅的計算

歐盟進口商需要向歐盟成員國政府購買與其進口產品碳含量相當的進口許可憑證（即CBAM Certificate，一張許可憑證相當于一噸CO?當量），才能進口相應的產品。進口許可憑證的價格與歐盟碳排放交易系統價格相關。

但出于與歐盟企業平等對待考慮并避免歐盟企業獲得雙重保護，在進口商應稅碳排放量中可根據歐盟同類產品獲得的免費排放額度，對征收的碳關稅稅基即進口許可憑證做相應調整。同時，為避免進口產品被生產國和進口國雙重征收碳稅，在進口商應稅中將扣除進口產品在其生產國已經支付的碳排放成本，相當于稅額抵扣。

據此，實際征收的碳關稅需要做如下調整：

調整后進口商應繳碳關稅 =（進口產品的碳排放﹣歐盟同類產品的免費配額）x（歐盟碳交易價格﹣出口國已經支付的產品的碳價格）

上面計算式中：（進口產品的碳排放-歐盟同類產品的免費配額），即為進口商需要購買的進口許可；（歐盟碳交易價格﹣出口國已經支付的產品的碳價格）則是進口許可憑證的價格。這一個價格錨定歐盟碳交易市場的配額成交價格。

為此，進口商需要提交進口產品的進口量、進口國、產品所含碳排放以及間接排放、產品在出口國已經支付的碳價等，以確定進口產品最終需繳納的碳關稅。

4. CBAM征稅實施流程

一個產品出口到歐盟，繳納碳邊境調節稅需要經過注冊、預購、申報、結算和清算5個環節，主要由歐盟內部進口商承擔繳納任務。

1注冊環節：從歐盟外部進口受到CBAM管制的產品的歐盟企業首先需要在CBAM系統中注冊獲得資質。

2預購環節：CBAM許可證一年繳納一次，許可證的價格將根據ETS實際運行情況一周更新一次。歐盟要求進口商每季度至少預購一次，且每次預購的CBAM許可證至少覆蓋所估算的80%的進口商品的碳排放量，以防止進口商在一年的某一時刻集中買入CBAM許可證。

3申報環節：由進口商在結算前向CBAM管理機構上報進口產品的實際排放量；或者出口商自行在CBAM系統中注冊，提交經第三方機構核查的產品實際排放量。

4結算環節：進口商每年5月底之前按照實際排放量繳納上一年度的CBAM許可證。

5清算環節：歐盟禁止私下交易CBAM許可證，對于進口商預購許可證總量超過其實際所需的部分（即剩余憑證），歐盟將按照原價向進口商回購，但總量不會超過進口商上一年度購買憑證總量的三分之一，而上一年度剩余未被回購的憑證將在下一年度被直接清零。

5. CBAM實施時間表

征收碳關稅過渡期：2023—2026年，歐盟內部企業將獲得全額免費分配的排放權；所有進口到歐盟的受CBAM管制的產品，不需要支付碳關稅，但需要申報進口產品的碳排放強度。

正式開征碳關稅時間：2027年。2027—2031年，歐盟對CBAM管制行業的內部企業的碳排放分配逐年減少：93%、84%、69%、50%、25%，到2032年完全取消免費分配配額，也將全面征收碳關稅。同時，歐盟將設立一個集中監管機構負責碳關稅的管理工作，各成員國將設立國家層面的監管機構負責本國的碳關稅工作。

（二）美國清潔競爭法草案（CCA）的主要內容

CCA還沒有在立法機構通過。根據目前的草案，CCA與歐盟的CBAM相比，有類似之處，也有明顯不同。最突出的特點是它所規定的碳稅義務，既覆蓋了進口高碳產品，也覆蓋了美國本土生產的高碳產品。CCA的基本邏輯是，以美國產品的平均碳含量為基準線，對碳含量超過基準線的進口產品和美國產品均征收碳稅。

1. 產品范圍

在CCA中，碳稅的征收對象主要是能源密集型的初級產品，包括石油開采、天然氣開采、地下煤礦開采、紙漿廠、造紙廠、新聞紙廠、紙板廠、煉油廠、瀝青鋪路混合物和砌塊制造、瀝青瓦和涂料制造、所有其他石油和煤炭產品制造、石油化工制造、工業氣體制造（限于氫）、乙醇制造、其他基礎有機化工制造（限于己二酸）、氮肥制造、玻璃、水泥、石灰、石膏產品制造、鋼鐵、鋁等。如上所述，征收對象既包括上述的進口產品，也包括美國本土生產的上述產品。

2. 碳含量基準線

生產上述初級產品的美國企業，如需要向美國環保署（EPA）報告溫室氣體排放義務，則須同時向美國財政部報告其排放量、電耗和產量。美國財政部將根據這些數據計算出每一種美國產品的平均碳含量（包括直接排放和間接排放），并以此作為基準線。2025—2028年，這個基準線每年下調2.5%；從2029年起，基準線每年下調5%。

3.進口產品的碳含量確定辦法

進口產品的碳含量采用原產國的行業平均碳強度。如果原產國的碳排放數據不可靠或無法驗證，則采用該國的“全經濟碳強度”（economy-wide carbon intensity）。對“來自透明經濟體的生產者”可以使用自己的碳強度而不必使用行業平均值，這在一定程度上將為美國針對中國等被美國視為“非市場經濟”國家采取碳關稅壁壘打下了伏筆。

4. 美國CCA碳關稅計算方法

征收的碳關稅 = （進口產品碳排放量﹣美國產品平均碳排放）（噸CO?）×55（美元/噸CO? ）（55美元/噸CO?這個碳稅標準每年上浮5%）

美國CCA的目的是對在美國市場上銷售的高碳產品收稅，但對這些產品在生產地是否已經支付過減碳費用并不關心。不同于歐盟的CBAM，這可能會帶來雙重征收碳稅的問題。

5. 出口退稅和“窮國”豁免

美國生產的初級產品在出口時可享受返還碳稅，但加工產品不在此列。同時CCA規定對來自最不發達國家的進口產品實行碳關稅豁免，以表示美國對最不發達國家的關心。但實際上這只是一種姿態，因為最不發達國家輸入美國的高碳產品在市場中的占比微乎其微。

6. 實施計劃

在2024年和2025年，不論是美國生產的高碳產品還是進口高碳產品，如果其碳含量低于基準線（即美國同類產品的平均水平），則無需繳納碳稅。如果碳含量超過基準線，則對超出部分征收55美元/噸CO?的碳稅。此碳稅標準往后每年上浮5%。

從2026年起將擴大征收碳稅產品范圍：如進口的加工產品中含有500磅以上的涉稅初級產品，也要被征收碳稅（如一臺進口設備的鋼鐵含量達到500磅以上，就需要繳納碳稅）。到2028年將進一步降低到包含100磅的初級產品就要繳納碳稅。

CBAM給全球及我國可能帶來的影響

（一）CBAM給全球可能帶來的影響

歐盟通過的CBAM，涉及的貿易總量和碳排放總量表面上看并不多，但卻開啟了一條直接影響全球產業和企業的碳減排通道，對促進全球碳減排影響深遠，應給予高度重視。

首先，對歐盟而言，CBAM將帶來多重效益：有助于減少跨國貿易可能產生的碳泄漏，防止本土產業因為率先大幅度減碳而導致競爭力下降，給本土公司予以應有的激勵，可增加歐盟國家財政收入，也可將這些財政收入用于支持部分發展中國家的減排措施從而占據道德制高點，同時還有助于搶占氣候治理話語權等。

其次，CBAM也將推進以碳減排為標的的促進國際貿易、國際金融等世界規則的改革創新，從而深刻影響和塑造國際政治經濟新秩序。

再次，受歐盟通過CBAM立法并付諸實施的鼓舞和影響，美國、日本等發達國家將很可能聯合起來，建立以主要發達國家為核心、以發達國家先進低碳技術和公司治理標準為基礎的碳關稅標準硬約束體系，創新全球碳減排新機制，并從根基上動搖和損害《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》所確立和遵循的重大指導原則，對幫助發展中國家平等參與全球減排的努力形成嚴重沖擊。

最后，CBAM也將影響與世界貿易組織（WTO）機制的協調。關貿總協定（GATT） 確立了非歧視原則（non-discrimination），基于該原則，進口商品必須得到不低于“同類”國內商品的待遇，并且在“同類”商品之間應不存在基于原產國的歧視。

因此，在非歧視原則的要求下，CBAM 不能由于原產國與銷售國的國內政策差異而對原產國的同類產品施加關稅。雖然GATT 還有“豁免”條款（第二十條一般例外條款），允許在基于氣候變化以及自然資源保護情況下采取豁免政策，但CBAM 是否適用于該條款獲得豁免而對進口產品采取歧視性政策，仍然廣受質疑。因此，CBAM也可能會在WTO引起激烈辯論、影響全球高碳產品貿易。

（二）CBAM給我國可能帶來的影響

初步研究顯示，CBAM的實施，初期和最直接的影響將是能源密集型出口產品，主要是鋼鐵和鋁。長期來看，CBAM的影響會非常深刻和復雜，尤其是如果發達國家集團形成統一碳關稅壁壘、碳關稅覆蓋行業和產品大幅度擴大，則對中國和所有發展中國家都會是一個不可忽視的重大挑戰。

1.CBAM實施初期可能對我國貿易的影響

CBAM最終文本涵蓋6個行業，即水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁和氫。因我國未對歐盟出口電力，實際上只有水泥、化肥、鋼鐵、鋁和氫5個行業。在CBAM覆蓋行業中，據歐盟海關公布的數據，我國2022年出口歐盟鋼鐵151億歐元、鋁45億歐元，均占歐盟進口的第一名，化肥產品3.3億歐元，水泥1146萬歐元，氫3134萬歐元。以上5項合計約199.7億歐元。我國2022年對歐盟出口總額為6260億歐元，受CBAM影響的出口占比約為3.2%。從這個比例看，CBAM對我國對歐盟總體貿易的影響有限。

就單個行業而言，歐盟實施CBAM初期對我國實質性影響最大的行業是鋼鐵。我國鋼鐵行業單位產品的碳排放量遠高于歐盟。以長流程煉鋼工藝為例，中國噸鋼平均排放為2t-2.2tCO?e , 而歐洲噸鋼平均排放為1.9 tCO?e。初步分析顯示，CBAM可能導致中國向歐盟出口的鋼鐵成本增加約25%。考慮到在過渡期CBAM對鋼鐵、鋁和氫不計算間接排放，我國電解鋁的間接排放（消耗電力導致的排放）比例較大，鋁的出口受到的影響在初期可能比預期的要小，初步分析顯示出口成本將增加約9%。如過渡期后間接排放也計入，鋁的出口受影響程度將躍升。

2. CBAM可能對我國長期發展和貿易的影響

需要強調的是，上述結論“歐盟實施CBAM初期對我國實質性影響最大的行業將是鋼鐵行業，而對于我國對歐盟總體貿易的影響有限”，是基于歐盟目前通過的CBAM文件及所做的安排。必須看到的是，CBAM極有可能對全球貿易及能源使用產生系統性影響，尤其是CBAM正式實施后極有可能引起連鎖反應：其他發達國家將快速跟進，制定自身的CBAM法案，在發達國家之間互認碳成本并相互抵扣，為其共同制定以低碳排放或零碳為標準的全球貿易規則提供了依據。

這將促進創建低碳產品貿易（限制高碳產品貿易）的全球貿易規則，加大對出口型國家的影響，削弱發展中國家出口價格優勢，形成低碳貿易壁壘。部分發展中國家為降低成本，也有可能選擇對等征收碳關稅。

在CBAM的過渡期之后，CBAM覆蓋的范圍、所有行業的間接碳排放都可能被包括進來，屆時CBAM所覆蓋的產品占中國對歐盟出口的比例，就會大幅度躍升，其影響將會嚴重和深遠得多。例如，據相關研究，2015—2019年我國對歐盟出口產品，僅考慮CBAM范圍擴展到歐盟碳市場中所有涵蓋的部門和行業，我國出口歐盟受影響的貿易額將占出口歐盟總額的12%。其中受影響最大的是石油化工品和鋼鐵。

因此，我國須從長期可持續發展的戰略高度，全面分析評估CBAM可能給國際政治、經濟、貿易、技術和投資帶來的影響，并在貿易政策、《聯合國氣候變化框架公約》及《巴黎協定》的履約策略、高技術產業發展、國別貿易戰略和政策等方面，充分體現和反映CBAM及其他國家可能采取的碳關稅措施帶來的影響，化解和減緩碳關稅壁壘對我國對外貿易及經濟和社會發展的沖擊。

應對碳關稅的戰略和對策思考

如上所述，CBAM作為一項應對氣候變化措施，其實施后的影響將遠超出氣候變化范疇，延伸到包括我國在內的全球經濟、貿易和外交。我國面對已經啟動的CBAM，須綜合考量當下和未來的世界政治、經濟、氣候保護等發展大勢，政府、智庫、行業協會和企業密切合作，結合中國確立的國家長期發展戰略和向國際社會承諾的“雙碳”目標，通過各種戰略、政策和技術措施，有效化解CBAM可能帶來的不利影響，把挑戰化為機遇，促進中國“雙碳”目標提前實現。為此，提出如下幾點思考。

1）聯合其他國家，與歐盟磋商促進建立各自所關注的問題得到合理解決的途徑。在國際層面，可旗幟鮮明地維護聯合國相關條約已有的原則，爭取在聯合國相關條約框架下，解決有關國家給跨國貿易可能帶來的碳排放泄漏問題。中國可與其他發展中國家密切溝通和協作，旗幟鮮明地維護《聯合國氣候變化框架公約》及所屬議定書和協定所遵循的發達國家與發展中國家之間“共同但有區別的責任”原則，在此原則指導下，與歐盟等發達國家協商解決他們所關注的跨國貿易可能帶來的碳泄漏問題，推動制定各方都可接受的國際合作協議，管控跨國貿易的碳排放問題，包括相關的準則、核算標準、運行機制、透明程度。

同時，促進與WTO現有規則的融合協調，爭取CBAM在具體實施過程中能夠最大限度地體現不同類別國家的區別。協調建立一個各方都可接受的涉及跨國貿易的碳減排管控機制。為此，可聯合部分發展中國家，向歐盟提出建立磋商工作組的建議，推進各方所關注的問題得到合理解決。

2）政府部門把應對碳關稅作為重要事項納入各項戰略和政策。要繼續穩步推進實現國家“雙碳”目標，以“雙碳”目標為抓手，切實轉變經濟和外貿增長方式，提升發展質量；加速推進工業領域的技術進步，大幅度減少工業領域碳排放水平，降低全經濟的碳排放強度。這是應對所有碳關稅的根本性戰略措施。

3）健全完善碳市場交易機制。逐步擴大碳交易市場行業覆蓋范圍，盡快將發電企業之外的其他工業行業納入碳交易體系，拓展交易主體范圍，并通過法律法規或政策對政府所分配的碳配額及通過項目產生的由政府簽發的碳信用明確賦予資產地位而獲得國家保護。碳市場的建立和完善，將引導社會和企業向低碳技術投資，加速低碳轉型，這是從技術上對沖和解決碳關稅的根本手段。

4）行業組織和智庫為政府和企業提供技術支撐，做好碳關稅應對工作。應對碳關稅問題，涉及面廣，包括大量的技術、工藝、數據收集等。行業組織和智庫可充分發揮自身優勢，為政府部門制定相關政策和標準提供支撐。同時行業組織可組織企業通過民間渠道聯合應對碳關稅，例如可組織收集和發布應對碳關稅所需要的行業各種關鍵數據，從而解決單個企業無法獲得權威可信數據的問題。

5）出口企業的應對措施。面臨碳關稅的出口企業，首先，要在企業內部組建應對碳關稅的專業團隊，對碳關稅的政策、指南、程序和運行等有透徹的了解，并對國家政府和行業協會在這方面的對策和措施有透徹的了解。掌握這些信息，將有助于企業制定正確的碳關稅應對策略。

其次，企業應做好碳關稅相關信息的收集加工和提交準備。按照CBAM的過渡期安排，過渡期（2023—2026年）中國出口企業（歐盟則是進口企業）還無須購買CBAM憑證（即碳關稅配額），但須申報出口到歐盟的商品碳排放數據。相關出口企業宜盡快做好應對CBAM實施的準備工作，密切跟蹤CBAM的變化動態，以及國家和行業部門的指導意見，充分利用好過渡期摸清企業自身的碳排放家底，建立碳排放的監測報告和核證系統，提高自身碳排放管理能力，做好提交出口產品碳排放數據及其他所需信息的準備。信息提交操作上，將由歐盟內的進口商負責辦理，但中國出口企業則需要配合提供所需要的數據。

最后，從中長期看，從根本上解決碳關稅問題，需要企業加快技術轉型升級，盡快實現低碳甚至零碳生產，這將是應對所有國家可能出臺的碳關稅的根本措施。出口企業可根據實際情況考慮漸進式實現低碳目標：從節能、資源循環利用到徹底實現零碳生產，以應對碳關稅帶來的影響。在操作上，企業宜通過審慎評估減碳成本、采取合適的減碳策略，如使用綠電、改造工藝和生產流程、技術迭代甚至投資建設碳捕集裝置，以可承受的代價逐步減少生產出口產品的碳排放，減少碳關稅應稅稅基。