【摘要】《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）的發(fā)布為碳市場(chǎng)建設(shè)帶來積極信號(hào)，國(guó)家核證自愿減排機(jī)制ccer重啟形勢(shì)愈加明朗。減排項(xiàng)目開發(fā)業(yè)主、開發(fā)咨詢機(jī)構(gòu)、審定與核證機(jī)構(gòu)將迎來參與碳市場(chǎng)的重要機(jī)遇期。但碳資產(chǎn)投資存在一定風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)需要密切關(guān)注政策變化趨勢(shì)，審慎投資。未來，隨著6.4條下的國(guó)際自愿碳市場(chǎng)逐步建立，CCER與國(guó)際市場(chǎng)接軌將對(duì)我國(guó)提升氣候應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)產(chǎn)生重要影響。

【關(guān)鍵詞】 自愿減排；碳市場(chǎng)；國(guó)際化

日前，生態(tài)環(huán)境部組織對(duì)國(guó)家發(fā)展改革委于2012年印發(fā)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（下文簡(jiǎn)稱“暫行辦法”）進(jìn)行了修訂，編制形成了《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）（下文簡(jiǎn)稱“新管理辦法”），并公開征求意見。

不同于全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的強(qiáng)制屬性，溫室氣體自愿減排交易體系遵循自愿的原則，通過鼓勵(lì)溫室氣體自愿減排行為，推動(dòng)我國(guó)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2012年出臺(tái)的暫行辦法首次提出對(duì)溫室氣體自愿減排交易采取備案管理制度，明確將備案減排量稱作國(guó)家核證自愿減排量（CCER）。2015年自愿減排項(xiàng)目正式啟動(dòng)交易，但在2017年3月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布公告暫停CCER項(xiàng)目和減排量備案申請(qǐng)。目前，已有九個(gè)地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)允許使用CCER抵消碳排放。新管理辦法進(jìn)一步完善管理制度、細(xì)化主管部門職能、強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目業(yè)主和第三方審定與核查機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任、明確構(gòu)建交易系統(tǒng)等，而暫時(shí)未明確的部分有項(xiàng)目類型、方法學(xué)，以及審定與核查機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定。與此前CCER交易由國(guó)家發(fā)展改革委直接管理不同的是，未來生態(tài)環(huán)境部將與同市場(chǎng)監(jiān)管總局探索建立部際聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。隨著新管理辦法的公示和進(jìn)一步完善，相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)流程將進(jìn)一步明確。

整體流程簡(jiǎn)化，但項(xiàng)目要求提高

新管理辦法在保障政策連貫性的基礎(chǔ)上，對(duì)登記流程、CCER項(xiàng)目規(guī)定、減排量交易、既有減排量的處理以及審定監(jiān)管等方面采取了制度創(chuàng)新，以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)將對(duì)CCER重啟產(chǎn)生影響：

登記注冊(cè)流程簡(jiǎn)化

新管理辦法對(duì)自愿減排項(xiàng)目和減排量的登記流程進(jìn)行了簡(jiǎn)化，CCER項(xiàng)目和減排量備案具體流程和時(shí)間供參考：

在全流程無障礙通過的前提下，理論上60個(gè)工作日可完成減排量登記，項(xiàng)目登記審核和減排量登記審核時(shí)間分別只有10個(gè)工作日，比暫行辦法規(guī)定的流程節(jié)省了大量時(shí)間。此外，新管理辦法在項(xiàng)目審定和減排量審定之前增加公示環(huán)節(jié)，讓整個(gè)流程更加公開透明。

項(xiàng)目和減排量的時(shí)間節(jié)點(diǎn)確定

新管理辦法中規(guī)定兩種登記申請(qǐng)的時(shí)間范圍，一種是項(xiàng)目減排量登記，另一種是項(xiàng)目登記。新管理辦法將自愿減排交易機(jī)制成立的時(shí)間，即暫行辦法印發(fā)實(shí)施的時(shí)間2012年6月13日作為申請(qǐng)登記的溫室氣體自愿減排項(xiàng)目的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，凡申請(qǐng)減排量核查與登記的項(xiàng)目都應(yīng)于這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)之后開工建設(shè)。申請(qǐng)登記的項(xiàng)目減排量需同時(shí)滿足產(chǎn)生于我國(guó)提出碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，即2020年9月22日之后，以及在項(xiàng)目申請(qǐng)登記之日前 5 年以內(nèi)這兩個(gè)條件。

減排量集中統(tǒng)一交易取代分散交易

新管理辦法指出，已組織建立統(tǒng)一的全國(guó)溫室氣體自愿減排注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)和全國(guó)溫室氣體自愿減排交易機(jī)構(gòu)。因此，CCER不再通過各試點(diǎn)碳市場(chǎng)的交易機(jī)構(gòu)分散交易，而是通過全國(guó)統(tǒng)一的交易機(jī)構(gòu)——北京綠色交易所，開展集中統(tǒng)一交易。北京綠色交易所承建的全國(guó)自愿減排交易系統(tǒng)于今年6月底具備上線運(yùn)行的基本條件，將來CCER交易將通過這一平臺(tái)完成。

既有減排量可繼續(xù)使用

新管理辦法明確既有減排量，即2017年3月14日前簽發(fā)的減排量，可以繼續(xù)使用。2017年3月14日前已經(jīng)獲得備案的減排量，由注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)在注冊(cè)登記系統(tǒng)中繼續(xù)予以登記，并可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定使用。但對(duì)于已備案而沒簽發(fā)出減排量的項(xiàng)目，是否需要重新走備案流程以及重新備案的參與條件，新管理辦法均沒有明確。

監(jiān)管強(qiáng)化，未來實(shí)行“雙承諾”

新管理辦法突出項(xiàng)目業(yè)主和審定與核查機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任，加強(qiáng)全流程信息公開要求，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。值得一提的是在項(xiàng)目登記時(shí)，無論是項(xiàng)目業(yè)主還是審定與核查機(jī)構(gòu)，都需簽訂承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的承諾書：審定與核查機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目審定報(bào)告合規(guī)性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)；項(xiàng)目業(yè)主對(duì)項(xiàng)目唯一性，以及所提供材料真實(shí)性、完整性和有效性負(fù)責(zé)。

核心問題懸而未決，企業(yè)還需觀望

當(dāng)前，已公布的新管理辦法中還有很多重要細(xì)節(jié)和標(biāo)準(zhǔn)尚未明確，首當(dāng)其沖的是自愿減排交易機(jī)制所支持的項(xiàng)目的具體類型、各類型所對(duì)應(yīng)的方法學(xué)，以及對(duì)審定與核查機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定。

雖然新管理辦法規(guī)定了CCER項(xiàng)目范圍包括可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷減排、節(jié)能增效等有利于減碳增匯的領(lǐng)域，能夠避免、減少溫室氣體排放，或者實(shí)現(xiàn)溫室氣體的清除的領(lǐng)域，但還未就各領(lǐng)域內(nèi)項(xiàng)目類型的細(xì)化和分類以及項(xiàng)目篩選的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)說明。目前各領(lǐng)域所對(duì)應(yīng)的方法學(xué)還未正式出臺(tái)，而具體的項(xiàng)目類型分類標(biāo)準(zhǔn)要需要依據(jù)將來陸續(xù)出臺(tái)的方法學(xué)制定。

在審定與核查機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)證方面，還未出臺(tái)對(duì)于參與國(guó)家核證自愿減排機(jī)制的第三方審定與核查機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，包括審定核查機(jī)構(gòu)中人員的執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定。當(dāng)前缺少能對(duì)核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)以及人員專業(yè)資質(zhì)給予保障的全國(guó)統(tǒng)一認(rèn)證程序，隨著自愿減排交易機(jī)制對(duì)審定與核查要求的逐漸提高，可以預(yù)見這一問題將會(huì)得到改善。

對(duì)企業(yè)的建議

對(duì)于減排項(xiàng)目開發(fā)業(yè)主

整體來看，全國(guó)碳市場(chǎng)第二履約期年底履約在即，以全國(guó)碳市場(chǎng)50億噸的年排放總量和其中5%使用CCER抵消來計(jì)算，2023年底CCER市場(chǎng)需求總量上限約為5億噸，而當(dāng)前CCER存量不足1000萬噸，市場(chǎng)缺口巨大。第一履約期全國(guó)碳市場(chǎng)配額缺口約為1.88億噸，配額總成交1.79億噸，共計(jì)0.33億噸CCER用于配額清繳抵消。第二履約期預(yù)計(jì)配額缺口約為4億噸，截止2023年上半年配額成交0.59億噸，CCER重啟將對(duì)未來配額成交量和CCER抵消需求量產(chǎn)生重大影響。CCER供不應(yīng)求的局面將反映在價(jià)格端，在市場(chǎng)即將履約時(shí)，CCER價(jià)格將持續(xù)走高，接近配額價(jià)格。因此，伴隨著新管理辦法的出臺(tái)，CCER重啟更近一步，整體局勢(shì)更加明朗，部分優(yōu)質(zhì)示范性減排項(xiàng)目的開發(fā)業(yè)主或?qū)⒆钤缭谀甑资芤妗５珡拈L(zhǎng)期來看，CCER全面重啟之后，減排量供給持續(xù)加大，CCER價(jià)格將逐步回歸理性。

需要關(guān)注的是，新管理辦法中的核心問題懸而未決，哪些類型的項(xiàng)目可以開發(fā)為CCER暫不明確，而減排項(xiàng)目前期開發(fā)需要一定規(guī)模的前期資金投入，因此企業(yè)不可盲目圈地，而是要擦亮眼睛，有針對(duì)性地篩選符合要求的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)行儲(chǔ)備或者前期開發(fā)。雖然新管理辦法未規(guī)定支持的項(xiàng)目類型，但確定來自于“可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷減排、節(jié)能增效等有利于減碳增匯的領(lǐng)域”。結(jié)合唯一性原則，CCER機(jī)制目前階段大概率不會(huì)納入集中式光伏風(fēng)電項(xiàng)目，從而保證環(huán)境權(quán)益不被重復(fù)計(jì)算。在儲(chǔ)備林業(yè)碳匯項(xiàng)目資源時(shí)，企業(yè)也要在前期密切關(guān)注林地質(zhì)量，并持續(xù)跟蹤C(jī)CER政策變化及市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的前提下選擇適合的開發(fā)模式。

對(duì)于審定與核查機(jī)構(gòu)

新管理辦法增加七項(xiàng)監(jiān)管內(nèi)容和六項(xiàng)法律責(zé)任內(nèi)容，釋放出未來對(duì)減排項(xiàng)目管理將更加嚴(yán)格的信號(hào)，項(xiàng)目業(yè)主、審定與核查機(jī)構(gòu)、交易主體、主管部門等主體對(duì)減排項(xiàng)目和減排信用的誠(chéng)信度負(fù)有不同的信息披露和監(jiān)管責(zé)任。在減排項(xiàng)目開發(fā)過程中，項(xiàng)目的額外性論證是關(guān)鍵，也是項(xiàng)目注冊(cè)登記的前提，項(xiàng)目業(yè)主需要委托審定與核查機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證。在這一環(huán)節(jié)，審定與核查機(jī)構(gòu)處于信息劣勢(shì)，難以掌握項(xiàng)目的全過程信息，發(fā)現(xiàn)并查證項(xiàng)目業(yè)主隱匿信息的成本高，因此存在極高的監(jiān)管失效風(fēng)險(xiǎn)，甚至涉及法律責(zé)任。因此，建議審定與核查機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目過程中嚴(yán)格規(guī)范工作程序，做好項(xiàng)目信息存檔留證，以保護(hù)自身權(quán)益。

對(duì)于投資機(jī)構(gòu)

2017年3月以來，CCER暫停項(xiàng)目和減排量備案申請(qǐng)。2022年以來CCER整體成交量相比2021年大幅下降，一方面是交易隨全國(guó)碳市場(chǎng)履約呈周期性波動(dòng)，另一方面在于第一履約期后CCER存量嚴(yán)重不足。CCER重啟后，CCER長(zhǎng)期有交易無市場(chǎng)的現(xiàn)狀有望改善，統(tǒng)一的場(chǎng)內(nèi)交易將使價(jià)格更加公開透明，市場(chǎng)交易活躍度將大幅提升，市場(chǎng)投資需求旺盛，銀行、證券等金融機(jī)構(gòu)可以針對(duì)市場(chǎng)交易主體的投資需求探索和豐富多樣化的服務(wù)場(chǎng)景。但投資者需要關(guān)注三方面的風(fēng)險(xiǎn)，一是當(dāng)前我國(guó)碳市場(chǎng)仍以履約企業(yè)參與為主，潮汐現(xiàn)象顯著，價(jià)格發(fā)現(xiàn)能力相對(duì)較弱，容易出現(xiàn)“企業(yè)惜售、個(gè)人空炒”的情況，二是碳市場(chǎng)交易具有極強(qiáng)的專業(yè)化特征，三是CCER重啟進(jìn)度不及預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，金融機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步了解碳和碳市場(chǎng)的運(yùn)行邏輯，同時(shí)精準(zhǔn)把握政策趨勢(shì)，謹(jǐn)慎投資。

CCER發(fā)展的國(guó)際展望

對(duì)于跨境交易，新管理辦法規(guī)定，“核證自愿減排量跨境交易和使用的具體規(guī)定，由生態(tài)環(huán)境部會(huì)同有關(guān)部門另行制定”，規(guī)則并未明確。但在全球共同應(yīng)對(duì)氣候變化背景下，CCER重啟后，國(guó)家、企業(yè)層面都需要進(jìn)一步思考其在國(guó)際上的發(fā)展前景和發(fā)展方向。

《巴黎協(xié)定》實(shí)施以來，全球各區(qū)域碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)一步加快，各國(guó)貿(mào)易和投資活動(dòng)對(duì)于企業(yè)和產(chǎn)品的碳排放情況提出了更高的要求，如國(guó)際航空碳減排機(jī)制（CORSIA），對(duì)于相關(guān)行業(yè)企業(yè)構(gòu)成減排壓力。同時(shí)，《巴黎協(xié)定》要求各國(guó)主動(dòng)制定減排目標(biāo)和措施，即國(guó)家自主貢獻(xiàn)（NDCs），我國(guó)在2020年更新和強(qiáng)化國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，提出“二氧化碳排放力爭(zhēng)2030年前達(dá)到峰值，力爭(zhēng)2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。2021年底，第二十六屆格拉斯哥氣候大會(huì)（COP26）通過了“6.2 合作方法”和“6.4 減排機(jī)制”，其中6.2條明確國(guó)家之間可以通過減排量國(guó)際轉(zhuǎn)移進(jìn)行協(xié)作，第6.4條則致力于搭建一個(gè)全新的國(guó)際自愿減排生成機(jī)制，一個(gè)全新的國(guó)際碳減排交易合作機(jī)制正在形成。

因此，我國(guó)自愿減排機(jī)制與國(guó)際接軌對(duì)于我國(guó)對(duì)抗國(guó)際碳減排壓力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家減排承諾、增強(qiáng)全球氣候治理話語(yǔ)權(quán)都至關(guān)重要。CCER重啟后，在國(guó)際層面至少有兩個(gè)方面的問題需要我們進(jìn)行思考和討論：

第一，CCER機(jī)制如何提高國(guó)際認(rèn)可度。隨著《巴黎協(xié)定》6.4機(jī)制的進(jìn)一步落實(shí)，全球自愿減排市場(chǎng)逐步建立，需要探索CCER機(jī)制與國(guó)際接軌的可能性和實(shí)施路徑，從而提高我國(guó)在國(guó)際自愿減排市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)和影響力。以國(guó)際航空碳減排機(jī)制CORSIA為例，它是自清潔發(fā)展機(jī)制以來第二個(gè)全球化的碳減排機(jī)制，申請(qǐng)成為其合規(guī)減排機(jī)制對(duì)于CCER走向國(guó)際化有很大程度的影響。CORSIA試點(diǎn)階段（2021-2023年）通過了包括我國(guó)CCER機(jī)制在內(nèi)的8個(gè)減排機(jī)制，但由于我國(guó)未參與試點(diǎn)階段的制度安排且CCER自2017年暫停運(yùn)營(yíng)，CCER未能在其中發(fā)揮實(shí)際作用。CORSIA正式實(shí)施第一階段（2024-2026年）啟動(dòng)在即，目前有包括自愿碳標(biāo)準(zhǔn)（Voluntary Carbon Standard, VCS）、黃金標(biāo)準(zhǔn)（Gold Standard，GS）等多個(gè)國(guó)際自愿減排機(jī)制申請(qǐng)加入，相關(guān)管理部門可盡快向國(guó)際民航組織提交CCER評(píng)估申請(qǐng)，爭(zhēng)取獲得正式實(shí)施階段的合規(guī)資格。

第二，CCER機(jī)制如何在我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)中發(fā)揮更大的作用。《巴黎協(xié)定》第6.2條通過減排量跨國(guó)轉(zhuǎn)移為國(guó)家自主貢獻(xiàn)提供了一條新的實(shí)現(xiàn)路徑，原則上任何締約方都可以是買家，可以通過購(gòu)買碳減排指標(biāo)用于實(shí)現(xiàn)自己國(guó)家的減排目標(biāo)。如果獲得我國(guó)政府批準(zhǔn)，未來CCER機(jī)制或許可以進(jìn)一步擴(kuò)大應(yīng)用的范圍，例如與一帶一路沿線國(guó)家合作在CCER機(jī)制下開發(fā)減排量，國(guó)內(nèi)企業(yè)可以通過購(gòu)買這部分的減排量用于抵消碳排放，在提高CCER機(jī)制的影響力的同時(shí)助力實(shí)現(xiàn)我國(guó)的國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。當(dāng)前，減排量國(guó)際轉(zhuǎn)移的規(guī)則和路徑尚未完全確立，最快可能在今年年底的COP28有進(jìn)一步的結(jié)論，有關(guān)部門、組織和企業(yè)可以在此之前開展初步的調(diào)研和探索，共同為實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)做出努力。