距離“十四五”收官不到兩年，國務院出臺行動方案稱，盡最大努力完成“十四五”節能降碳約束性指標。

　　5月29日，國務院公布《2024—2025年節能降碳行動方案》（下稱“方案”），明確我國將通過化石能源消費減量替代行動、鋼鐵行業節能降碳行動等十大行動穩步推進節能降碳，并支持可再生能源行業健康發展。

　　宏觀目標方面，方案提出，2024年，單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低2.5%左右、3.9%左右，規模以上工業單位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消費占比達到18.9%左右。2025年，非化石能源消費占比達到20%左右，重點領域和行業節能降碳改造形成節能量約5000萬噸標準煤、減排二氧化碳約1.3億噸。

　　第一財經記者注意到，上述量化指標基本來源于此前公布的《“十四五”現代能源體系規劃》等文件中的既定目標，未作明顯改動。但是，對于“十四五”前三年節能降碳指標進度滯后地區，方案作出了兩項新的規定：一是此類地區要實行新上項目非化石能源消費承諾，“十四五”后兩年新上高耗能項目的非化石能源消費比例不得低于20%，鼓勵地方結合實際提高比例要求；二是此類地區“十四五”后兩年原則上不得新增鋼鐵產能。

　　多位能源行業人士在接受記者采訪時表示，根據去年底公布的中期評估數據，“十四五”規劃的20項主要指標中有四項指標進展滯后于預期，其中就包括單位GDP能源消耗降低、單位GDP二氧化碳排放降低指標。盡管方案只是重申了既定目標，但是考慮到當前的用能形勢等因素，實現壓力仍然較大。如何細化工作方案，落實第一責任人職責，將是接下來有關工作的重心。

　　兩項指標滯后，完成壓力仍在

　　“十四五”規劃綱要提出：到“十四五”（2021年-2025年）結束時，中國單位GDP能源消耗、二氧化碳排放分別降低13.5%、18%。但數據顯示，在“十四五”前半程，中國能源消費和二氧化碳排放增速明顯快于“十三五”時期，上述兩項指標滯后于預期。

　　究其原因，國家發改革委能源研究所原所長周大地此前在接受第一財經記者采訪時表示，這主要有兩個方面的原因：一是疫情等因素導致經濟增速放緩。以單位生產總值能耗為例，其計算方式為能源消費總量除以國內生產總值。二是能源消費的增長，尤其是煤炭消費的增長。

　　在此背景下，方案重申了今年政府工作報告等提出的既定年度目標：2024年單位GDP能源消耗和二氧化碳排放分別降低2.5%左右、3.9%左右。據業內專家計算，如果將“十四五”的五年任務分攤到每年，上述兩項指標平均每年應分別降低2.7%、3.6%。

　　行業人士普遍認為，今明年能否完成上述兩項約束性指標，除了經濟增速以外，依然要回到能源消費的邏輯上。

　　廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強對第一財經表示，煤炭是能源供應側的“碳排放大戶”，而煤炭消費增長多少取決于可再生能源增長與新增用能需求之間的缺口大小。4月份，全社會用電量7412億千瓦時，同比增長7.0%。1到4月，全社會用電量累計30772億千瓦時，同比增長9.0%。面對如此強勁的用能需求，可再生能源的增長速度很難跟上，因此煤炭消費依然將會保持一定的增速。

　　除了上述兩項約束性指標以外，非化石能源的占比也是“十四五”的重要目標。方案強調，2024年非化石能源消費占比達到18.9%左右，2025年非化石能源消費占比達到20%左右。

　　根據此前生態環境部等公開數據，2021年到2023年，非化石能源占能源消費比重分別是16.6%、17.5%、17.7%。多位受訪專家認為，面對仍在保持增長的能源消費總量，想要實現更大比例的跨越，任務依然相當艱巨。

　　“非化石能源主要就是風電、光伏、核電和水電。后兩種能源的體量大，但是建設周期相當長，少則七八年，多則十年以上，短期內指望不上。前兩者的波動性、間歇性是難以回避的挑戰，當前風光的增幅已經接近電網能承受的峰值，要想繼續保持甚至突破現有增速，必須要做很多配套工作。”林伯強稱。

　　為促進可再生能源，方案提出，科學合理確定新能源發展規模，在保證經濟性前提下，資源條件較好地區的新能源利用率可降低至90%。“十四五”前三年節能降碳指標進度滯后地區要實行新上項目非化石能源消費承諾，“十四五”后兩年新上高耗能項目的非化石能源消費比例不得低于20%，鼓勵地方結合實際提高比例要求。

　　中國能源研究會可再生能源專業委員會副秘書長王衛權對第一財經分析，這在一定程度上打破了新能源利用率95%的消納紅線。他表示，該政策調整的一項重要背景是，當前風電光伏發電的大量接入給電網安全運行帶來的挑戰與日俱增，多地電網已經沒有繼續接入風電光伏發電的能力。如果繼續堅持原有的消納紅線或將產生兩種結果：一是大量接入不穩定的新能源，對電網的穩定性構成威脅，影響電力的安全保供；二是新能源裝機容量急劇下降，導致可再生能源產業鏈的快速下滑，甚至是衰退。無論是哪種情況都不利于新能源的長期穩定發展。

　　王衛權認為，該政策變化對于新能源企業而言有利有弊。一方面，個別項目會因新能源利用率下降損失一些發電小時數，從而收益率有所下降。另一方面，該政策也意味著電網可以利用有限的接入能力，去接入更多的新項目，有利于新項目的并網。“總的來說，此項政策同時兼顧了電網安全穩定運行和新能源的平穩發展。”

　　嚴控鋼鐵產能，重申建筑節能

　　方案提出的節能降碳十大重點任務中，因體量大、產業鏈長，涉及鋼鐵和建筑建材領域的有關表述隨即引發了行業密切關注。

　　方案明確，嚴格落實鋼鐵產能置換，嚴禁以機械加工、鑄造、鐵合金等名義新增鋼鐵產能，嚴防“地條鋼”產能死灰復燃。2024年繼續實施粗鋼產量調控。“十四五”前三年節能降碳指標完成進度滯后的地區，“十四五”后兩年原則上不得新增鋼鐵產能。

　　這并不是最近政府有關鋼鐵產能的第一次表態。4月初，國家發改委消息稱，今年將繼續開展全國粗鋼產量調控工作，堅持以節能降碳為重點，區分情況、有保有壓、分類指導、扶優汰劣。同時，為配合做好產能產量調控工作，相關部門將聯合開展全國鋼鐵冶煉企業裝備基礎信息摸底工作。

　　蘭格鋼鐵研究中心主任王國清告訴第一財經記者，盡管今年4月國家發改委申明了今年的調控工作重心和即將開展摸底工作，不過沒有具體的政策目標。此次國務院出臺的方案，直接提出了加強鋼鐵產能產量的調控，方向更為明確。對于市場來說，特定地區兩年原則上不得新增鋼鐵產能等規定，使得下一步供應端減量的預期更強，將對市場信心起到一定的提振作用。

　　受到房地產等因素影響，目前國內鋼鐵生產企業多處于“減產虧損”的局面。蘭格鋼鐵研究中心根據國家統計局發布數據推算，4月份黑色金屬冶煉和壓延加工業單月虧損8.6億元，較3月減虧58.9億元；從單月利潤數據來看，國內鋼鐵行業1到2月份虧損146.1億元，3月份虧損67.5億元，4月份虧損8.6億元。

　　王國清預計，六到八月份是鋼鐵市場的傳統淡季，后續的政策落地將在下半年逐漸釋放。出于大規模的設備更新、消費品以舊換新等政策組合效應，以及萬億超長期特別國債的發放，將使得九月左右的鋼鐵市場價格和企業盈利出現明顯好轉。同時，強化節能減碳的目標，也將助推行業向高質量發展，進一步淘汰落后產能。

　　建筑節能方面，方案提出，到2025年底，城鎮新建建筑全面執行綠色建筑標準，新建公共機構建筑、新建廠房屋頂光伏覆蓋率力爭達到50%，城鎮建筑可再生能源替代率達到8%，新建超低能耗建筑、近零能耗建筑面積較2023年增長2000萬平方米以上。

　　友綠CEO、中國建筑節能協會低碳健康地產專業委員會秘書長黃俊鵬對第一財經分析，上述量化目標維持了既定目標，重申的目的或在于督促各地在后兩年抓緊落實。相對新穎的提法在于，方案提出推進存量建筑改造，落實大規模設備更新有關政策。“如果有關企業能夠探索更豐富的經營模式，與當前各地頗受關注的城市更新行動、老舊小區改造等項目有機結合，將會打開更大的市場增長空間。”

　　建筑行業是能源消費側的碳排放大戶。黃俊鵬認為，現有的方案更多側重于傳統的節能思路，在發展和落實過程中，可適當延申以降碳為目標的針對性措施。兩者有重疊，但是也有不同。例如在建造方式中，節能思路下沒有“建筑隱含碳”的概念，但是如果通過循環高效的設計、改進材料制造和創造市場需求等手段，減少建筑材料中的隱含碳，將對建筑行業的整體減碳起到明顯的改善作用。此外，鼓勵建筑運行中的能源替代、電氣化改造等，也是下一步有關政策可予以側重的要點，同時也將催生新的業態。