國家發展改革委、環境保護部近日發布《京津冀協同發展生態環境保護規劃》，明確了未來幾年京津冀生態環境保護的任務目標。《規劃》對生態環境保護有怎樣的重要意義?京津冀三地在落實目標方面還存在哪些現實難題?《規劃》又將帶來怎樣的投資機會……

近日，記者就相關問題專程采訪了全程參與調研和《規劃》起草工作的環保部環境規劃院副院長、總工程師王金南。

到2020年，區域城鄉環境基礎設施體系基本完善，主要污染物排放總量大幅削減，單位國內生產總值二氧化碳排放大幅減少，區域生態環境質量明顯改善，PM2.5濃度比2013年下降40%左右，喪失使用功能的水體斷面比例下降16個百分點左右，地級及以上城市建成區黑臭水體控制在10%以內，重要江河湖泊水功能區達標率達到73%，基本實現地下水采補平衡。其中，到2017年，京津冀地區PM2.5年均濃度應控制在73微克/立方米左右;到2020年，京津冀地區PM2.5年均濃度控制在64微克/立方米左右。

王金南：資源環境生態紅線，是本次《規劃》的重大創新之一，也是中央生態文明制度建設提出的“生態紅線制度”第一次在京津冀地區得到全面應用。

由于京津冀區域是全國水資源最短缺、大氣污染、水污染最嚴重，資源環境與發展矛盾最為尖銳的地區之一，資源環境問題到了“生死存亡時刻”。所以，我們在制定《規劃》過程中，特別強調資源環境生態紅線的劃分和嚴守，通過量化指標規定出京津冀不同行政區在資源消耗、環境質量和生態保護上的剛性要求，這對地方政府具有很強的目標約束作用。

在確定這些紅線目標數值時，《規劃》編制組十分謹慎，充分研究，反復論證。編制組首先綜合考慮環境質量標準、總量減排潛力、經濟發展水平、產業結構調整、節能節水措施以及公眾對環境質量改善的內在需求，確定了環境質量底線和資源消耗上限;同時，根據現有規劃基礎，如“大氣十條”和“水十條”以及能源、水資源相關規劃，確定了京津冀區域的相關目標數值，并在京津冀三地測算基礎上分別加以細化。

在此基礎上，《規劃》編制組反復向京津冀各地方政府、國家有關部委以及專家學者征求意見，根據京津冀未來生態環境形勢、總體目標以及目標可達性，對每個細節進行斟酌，最終加以確定。

當然，這些“紅線”也不可能做到“百分之百準確”。比如，環境質量底線受污染跨界輸送、氣象、水文條件等影響較大，存在一定不確定性。

將京津冀地區分為京津保地區、壩上高原生態保護區、燕山-太行山水源涵養區、低平原生態修復區和沿海生態防護區5個區域，構建“一核四區”生態安全格局。

王金南：《規劃》中的兩市一省主體功能區劃，是對國家及三地原有主體功能區規劃要求的進一步細化落實，從而有利于實施差別化的區域環境政策、績效考核評價體系和環境分區管治體系。

在環境管控措施方面，《規劃》根據京津冀地區的生態環境特征，在原有區域政策和措施基礎上，打破行政區劃界限，進一步明確了各類主體功能區的環境功能，提出更有針對性的產業準入標準、生態建設和環境保護措施及考核評價機制，從而增強環境管理政策措施的針對性、有效性和公平性。

《規劃》對禁止開發區進一步細分為自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、世界自然文化遺產地、水源保護區、濕地公園、水產種質資源保護區等保護類型區域，并針對這些區域，按照“依法管理、強制保護”原則，執行最嚴格的生態環境保護措施，嚴禁各類開發建設活動，保持環境質量的“自然本底狀況”，持續推進生態補償和考核評價制。

《規劃》重點生態功能區進一步細分為壩上高原風沙防治區、燕山山地水源涵養與水土保持區、太行山山地水源涵養與水土保持區等保護類型區域，并針對這些區域，堅持“生態優先、適度發展”原則，著力推進生態保育，夯實生態屏障，增強生態服務功能，劃定并嚴守生態保護紅線，明確限制區域的產業準入，嚴格保護各類生態用地，恢復保留生態空間，適度發展山區林業、生態旅游、綠色能源、生態農業等產業，逐步關閉或搬遷破壞生態或污染嚴重的企業等管控措施。

《規劃》提出了六大重點任務，包括建設區域生態屏障、著力保障區域水安全、打好大氣污染防治攻堅戰、積極改善土壤和農村環境、強化資源節約和管理以及加強生態環境監管能力建設。

王金南：《規劃》從生態屏障建設等6個方面提出了重點任務和具體措施。這其中，水、大氣污染防治和生態建設是《規劃》的重中之重。

《規劃》針對大氣污染防治，在“大氣十條”基礎上，開了一些“猛藥”。比如，針對污染性行業，《規劃》提出了過剩和落后產能的硬性壓減指標，尤其是河北的鋼鐵、水泥、平板玻璃，要在2017年分別壓減過剩產能6000萬噸、6100萬噸和3600萬重量箱。這是通過倒逼促進經濟結構轉型升級。

另外，在排放標準上，《規劃》也統一了整個京津冀地區六大行業(火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工)的特別排放限值，在全國來看，都屬于十分嚴格的要求。

在加強散煤治理方面，《規劃》提出了煤炭選洗和煤質管理，主要是將灰分少、含硫量低的優質煤，更多用于散燒，這在全國屬于先行。

針對機動車污染，《規劃》率先提出了統一燃油品質，以及在京津冀全范圍內供應國五標準油品。

水污染治理方面，《規劃》落實了“全防全控”的水污染防治理念，包括陸海統籌、地表地下水協同控制、跨界水污染防治等。相比于以往分塊治理的模式，以統籌的思路開展京津冀水污染防治，是《規劃》的一項重要創新。

在生態保護與建設領域，《規劃》提出構建“一核四區”的生態安全格局，堅持生態建設一體化，打破“一畝三分地”的思維定勢，從區域整體角度形成科學合理的生態安全防護體系。

《規劃》還提出建設環首都國家公園，通過謀劃建設一批國家公園，實現首都和京津冀地區的生態安全。

在生態環境監管能力建設方面，《規劃》針對京津冀突出問題和薄弱環節，提出建設“區域一體化的生態環境監測、信息、應急”三個統一體系。

以上都是《規劃》針對重要生態環境問題提出的新舉措，也是對新理念的具體落實。

創新生態環境聯動管理的體制機制：建立區域生態環境保護協作機制，如建立京津冀地區生態環境保護協調機制，建立京津冀地區水資源統一調配制度，建立跨區域的聯合監察執法機制，建立區域應急協調聯動機制等;加強制度創新，如建立京津冀地區生態環境保護基金，建立健全京津冀生態保護補償機制，建立跨區域的排污權交易市場，深化資源型產品價格和稅費改革，深化林權制度改革，建立健全多元化投資機制，積極推行環境污染第三方治理等。

王金南：確實，制度創新和改革是《規劃》的重要內容，也是本次規劃的難點之一。

眾所周知，京津冀協同發展的最主要障礙在于三省市行政區劃導致生態環境管理存在“各自為政”。然而，事實已經證明，京津冀地區生態環境是一體的，需要協同控制和治理。北京的PM2.5中外來源占30%左右，河系水質也需要上下游協同治理，生態保護更是如此。

因此，如何打破“行政區劃制約”，是京津冀協同發展生態環境保護的關鍵和難點，這就需要從體制機制改革和制度創新方面下大氣力。

首先，《規劃》提出要建立區域生態環境保護的協作機制，在京津冀協同發展領導小組下共同推進《規劃》實施，建立跨區域聯合監察執法機制，水資源統一調配制度等。這些措施將使得京津冀地區在開展生態環境保護時，能夠做到統一領導，互相監督，協商共濟。

其次，《規劃》在政策法規體系上也有較大突破——提出加快推進區域性環保立法，盡快制定區域環境污染防治條例;完善區域環保標準，實現區域內各地環保標準的銜接，體現區域責任公平;健全領導干部政績考核，率先在京津冀開展編制自然資源資產負債表和領導干部自然資產離任審計試點;建立資源環境承載能力監測預警機制，等等。其中，很多都是中央最新的制度改革方向，有些工作已經在京津冀地區率先展開了。

此外，《規劃》還提出了一些制度創新內容，主要包括：

一是設立京津冀地區生態環境保護基金，解決生態建設與環境保護的資金不足問題。

二是健全京津冀生態保護補償機制，解決區域間發展與保護協調問題。

三是探索建立跨區域的排污權交易市場。現在，全國排污權交易都是以省市為單位，京津冀今后將探索以整個區域為單元，運用市場力量，實現區域污染治理成本最優。

此外，《規劃》還在資源型產品價格和稅費改革、社會共治、生態文明先行示范區建設等方面，提出了相關改革措施。

建立健全多元化投資機制：國家相關政策和資金安排要適度向京津冀生態環境治理保護任務較重的地區傾斜。京津冀各級人民政府要加大生態環境保護與建設投入，建立多元化生態保護與建設融資機制，采取多種方式拓寬籌資渠道，鼓勵、引導、吸引社會資金和國外資金投入生態保護與建設，支持地方政府通過發行債券、企業通過銀行貸款等多種渠道籌集治理資金。

王金南：要完成京津冀生態環境保護的目標任務，必須開展一系列重大工程項目建設，這需要大量資金投入才能完成，具體資金投入將在下一步細化方案和年度實施任務中測算。

在資金來源上，一部分需要政府支出，包括中央政府和地方政府。比如，國家公園建設、相關環境保護基礎設施建設、生態環境監管能力建設等。不過，從改革方向看，政府投入將只占很小一部分，絕大部分資金投入還需要企業和社會資本自身承擔。

如何激發社會資金投入，是重點也是難點。雖然國家和地方不斷出臺相關文件，鼓勵社會資本通過第三方治理、PPP(政府和社會資本合作)等方式參與生態環境保護工作中，但實施起來難度比較大。其中的核心問題，就是能否保證社會資本的回報率。

《規劃》提出設立京津冀區域生態環境保護基金，就是這個目的。要通過基金的杠桿作用，帶動社會資金流入，實施京津冀生態環保一系列重大工程項目建設。特別是要將PPP模式應用到環保產業上來，開放環保市場，讓更多社會資金流入，讓專業人才干專業的事。政府要打破市場壁壘，為行業公平發展進一步創造條件。

積極推行環境污染第三方治理：在城鎮污水垃圾處理和工業園區污染集中治理等領域推行環境污染第三方治理，建立市場機制下的環境污染治理新模式，推行治污集約化、產權多元化、運營市場化的環境治理創新模式。

規劃摘要中國經濟導報：隨著《規劃》的頒布及今后一些細則的出臺，對社會資本來說，將有哪些發展機遇?

王金南：《規劃》實施是一項長期系統工程，涉及大量工程項目和資金落實，這其中絕大部分需要社會資本共同推動。《規劃》專門提出了近3年特別是2016～2017年的工作重點。

——節能低碳方面，包括節能改造、節能技術、新能源產業、低碳園區建設等。

——污染治理方面，包括大氣污染治理(煤氣化工程、超低排放工程等)、污水處理、垃圾處理、土壤和地下水修復等。

——環保產品和設備制造行業，包括煙氣超低排放治理、應用于水處理和海水淡化的膜技術和材料的生產等。

——第三方監測服務市場，包括空氣質量監測、流域斷面水質監測。這些過去由政府負責的事務，今后均可通過購買第三方服務來實現。

——基于“互聯網+”模式的環境治理，同樣可以為社會資本提供機會。未來的污染治理，不能缺少信息化技術、物聯網和大數據平臺，要通過信息化大數據技術查處環保違法等。

總體來說，京津冀生態環境保護需要多方參與、全社會共同推動，這將為社會資本提供大量發展新機會。