(一)《氣候變化應(yīng)對(duì)法》在氣候變化法律體系中的定位

有學(xué)者曾指出，在應(yīng)對(duì)氣候變化時(shí)代，“低碳經(jīng)濟(jì)”是“人類(lèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新變革”。①我們認(rèn)為，對(duì)于這種變革的理解，應(yīng)該站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高度，對(duì)其進(jìn)行全方位解讀：低碳發(fā)展不僅要求生產(chǎn)領(lǐng)域的低碳發(fā)展，也要求消費(fèi)領(lǐng)域的低碳發(fā)展，低碳發(fā)展要求企業(yè)和社會(huì)公眾都要具備和踐行低碳生產(chǎn)和消費(fèi)的社會(huì)意識(shí)。就廣度而言，低碳發(fā)展要求人類(lèi)社會(huì)所從事的一切活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)以低碳為原則進(jìn)行。就深度而言，低碳發(fā)展要求社會(huì)公眾將低碳意識(shí)內(nèi)化為自身的道德規(guī)范。

就法律體系而言，應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展意味著我們?cè)谥贫ňC合性的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行法律體系進(jìn)行以低碳為導(dǎo)向的重塑，對(duì)任何影響或者阻礙低碳發(fā)展的現(xiàn)有法律進(jìn)行修改。與其說(shuō)單靠“應(yīng)對(duì)氣候變化法”本身就足以應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展，毋寧說(shuō)“應(yīng)對(duì)氣候變化法”對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的法律體系提出低碳發(fā)展的要求，即“應(yīng)對(duì)氣候變化法”之應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)低碳發(fā)展的立法目的的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)其他法律的支持。所以說(shuō)，作為專(zhuān)門(mén)立法的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”同其他與氣候變化有關(guān)的法律的關(guān)系更多的是“綱”和“目”的關(guān)系。這尤其表現(xiàn)為“應(yīng)對(duì)氣候變化法”立法目的的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)環(huán)境法(尤其是大氣污染防治法、濕地法和森林法等)、能源法、財(cái)稅金融法、自然資源法、城市規(guī)劃法、防災(zāi)減災(zāi)法的支持。也就是說(shuō)，由于這些法律與“應(yīng)對(duì)氣候變化法”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，無(wú)論“應(yīng)對(duì)氣候變化法”是否直接規(guī)定能源法、濕地和森林等領(lǐng)域增加碳匯的生態(tài)服務(wù)法的相關(guān)內(nèi)容，“應(yīng)對(duì)氣候變化法”立法目的的實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)上述領(lǐng)域法律的配合和協(xié)調(diào)。所以，制定專(zhuān)門(mén)的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”必須要統(tǒng)籌考慮環(huán)境、能源和氣候變化領(lǐng)域的各項(xiàng)立法。

因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將“氣候變化應(yīng)對(duì)法”定位于應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性的法律，并且統(tǒng)領(lǐng)《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《森林法》等法律中與應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容。作為氣候變化領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，“氣候變化應(yīng)對(duì)法”應(yīng)當(dāng)對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)的目標(biāo)、基本原則、管理部門(mén)及其職責(zé)，減緩氣候變化，適應(yīng)氣候變化，國(guó)家對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)措施的激勵(lì)，氣候變化的國(guó)際合作等內(nèi)容作出系統(tǒng)的、全面的和整體的規(guī)定。但是，在涉及可再生能源的發(fā)展、節(jié)約能源和提高能效、企業(yè)的清潔生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)的循環(huán)發(fā)展、植樹(shù)造林、減少砍伐等具體方面，則主要由《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《森林法》等加以規(guī)定。對(duì)于應(yīng)當(dāng)由《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《森林法》等法律加以規(guī)定，而上述這些法律又沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容，“氣候變化應(yīng)對(duì)法”應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行拾遺補(bǔ)缺和填補(bǔ)空白。如此規(guī)定，一是避免重疊重復(fù)，二是減少遺漏，三是可以增強(qiáng)氣候變化應(yīng)對(duì)的整體性。

從部門(mén)法角度而言，我們認(rèn)為“應(yīng)對(duì)氣候變化法”兼具有經(jīng)濟(jì)法和環(huán)境法的部門(mén)法特征。就“應(yīng)對(duì)氣候變化法”作為經(jīng)濟(jì)法的組成部分而言，是因?yàn)椤皯?yīng)對(duì)氣候變化法”之低碳發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然意味著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，即運(yùn)用財(cái)稅金融等手段對(duì)高碳產(chǎn)業(yè)、高碳基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)、高碳技術(shù)研發(fā)、高碳消費(fèi)行為進(jìn)行監(jiān)控和規(guī)范，對(duì)低碳行業(yè)、低碳基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，低碳技術(shù)的研發(fā)、推廣和應(yīng)用，低碳消費(fèi)行為進(jìn)行鼓勵(lì)和促進(jìn)。就此而言，“應(yīng)對(duì)氣候變化法”所解決的問(wèn)題實(shí)質(zhì)上屬于結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，所以準(zhǔn)確地說(shuō)，“應(yīng)對(duì)氣候變化法”應(yīng)當(dāng)屬于宏觀調(diào)控法的重要內(nèi)容。就其作為環(huán)境法的組成部分而言，國(guó)內(nèi)層面的“應(yīng)對(duì)氣候變化立法”屬于各國(guó)為履行《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其議定書(shū)等所規(guī)定的應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際義務(wù)的結(jié)果。換句話說(shuō)，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》與《生物多樣性公約》等其他國(guó)際環(huán)境公約一樣都屬于全球環(huán)境治理方面的國(guó)際公約，氣候變化問(wèn)題顯然屬于環(huán)境問(wèn)題。國(guó)內(nèi)法層面的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”與旨在解決其他環(huán)境問(wèn)題(如水污染、固體廢棄物污染等)的法律一樣也應(yīng)當(dāng)都屬于環(huán)境法律體系的組成部分。

(二)與《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)的關(guān)系

2014年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)1989年《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修訂。立法機(jī)關(guān)在對(duì)該法進(jìn)行修訂的過(guò)程中顯然對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)低碳發(fā)展等問(wèn)題給予了考慮。這可以清晰地在《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)第6條即“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺(jué)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)”的規(guī)定得到印證。然而，《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)似乎又對(duì)當(dāng)下和將來(lái)的應(yīng)對(duì)氣候變化及其立法缺乏充分考慮。因?yàn)榭v觀該法的全部法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，該法僅僅對(duì)“公民”提出了“低碳”生活的要求。盡管公民低碳消費(fèi)是應(yīng)對(duì)氣候變化、推動(dòng)低碳發(fā)展所不可或缺的，但是毫無(wú)疑問(wèn)，企業(yè)的低碳生產(chǎn)才應(yīng)當(dāng)是減緩氣候變化立法的重點(diǎn)所在。另外，《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)在多大程度上對(duì)適應(yīng)氣候變化進(jìn)行了考慮，也非常讓人懷疑。所以，盡管學(xué)者普遍認(rèn)為我國(guó)需要一部作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》，但是顯然《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)與環(huán)境基本法的地位還有很大距離。或許正是基于此，全國(guó)人大常委會(huì)將2014年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》定位為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律。

如果我們把“應(yīng)對(duì)氣候變化法”作為環(huán)境法律體系的組成部分，而《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)又屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，那么，就不難得出下列結(jié)論：第一，《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)與將要制定的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”應(yīng)當(dāng)為“一般法”與“特別法”的關(guān)系；第二，除非“應(yīng)對(duì)氣候變化法”另行規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)的基本原則和基本法律制度等具體法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用于“應(yīng)對(duì)氣候變化法”。所以，在制定“應(yīng)對(duì)氣候變化法”時(shí)，就應(yīng)當(dāng)妥善處理該法與《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)的關(guān)系。這就意味著，對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化方面的各項(xiàng)活動(dòng)，《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)也是其適用的重要法律依據(jù)。但是，由于《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)在修訂過(guò)程中并未充分考慮其對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的適用問(wèn)題，所以《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)在多大程度上能夠適用于氣候變化問(wèn)題也非常值得思考。盡管如此，我們認(rèn)為，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)在依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)的授權(quán)制定具體的環(huán)境法律制度時(shí)，如在進(jìn)行“應(yīng)對(duì)氣候變化法”的立法及相應(yīng)的法律制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意實(shí)現(xiàn)兩者之間的對(duì)接和協(xié)調(diào)，尤其是在以企業(yè)為規(guī)范對(duì)象時(shí)，應(yīng)特別要考慮企業(yè)的守法成本和守法難度。

(三)與《大氣污染防治法》的關(guān)系

目前，我國(guó)《大氣污染防治法》正在進(jìn)行修訂，由于、全氟碳化物、黑碳等溫室氣體(溫室效應(yīng)物質(zhì))也屬于大氣污染物，再加上由于化石能源利用導(dǎo)致大氣污染與氣候變化問(wèn)題在很大程度上同根同源，所以，在立法、修法或者進(jìn)行具體法律制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意氣候變化問(wèn)題和大氣污染問(wèn)題的協(xié)同治理。為此，也有學(xué)者主張我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)將溫室氣體視為大氣污染物的做法，借《大氣污染防治法》修訂之機(jī)將溫室氣體排放行為納入《大氣污染防治法》進(jìn)行規(guī)制。這樣就避免了單獨(dú)立法的麻煩，也減少了部門(mén)間的沖突。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這種主張有其合理的方面，也不失為一種可能的立法選擇。

但是，也應(yīng)當(dāng)看到：第一，美國(guó)聯(lián)邦層面將等溫室氣體視為大氣污染物并將其排放納入《清潔空氣法》規(guī)范之下的做法是無(wú)法制定專(zhuān)門(mén)的應(yīng)對(duì)氣候變化法的無(wú)奈之舉；第二，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)曾經(jīng)將等溫室氣體視為大氣污染物，并依據(jù)大氣污染排放申報(bào)制度進(jìn)行溫室氣體排放申報(bào)，但是目前臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)制定了專(zhuān)門(mén)針對(duì)溫室氣體排放控制行為的《溫室氣體減量及管理法》。從理論上分析，將溫室氣體視為大氣污染物并通過(guò)大氣污染防治法對(duì)其排放進(jìn)行規(guī)制的方式可能存在下列問(wèn)題：第一，對(duì)傳統(tǒng)空氣污染物排放的規(guī)制措施不一定適合對(duì)等溫室氣體的規(guī)制，如以排放濃度控制為基礎(chǔ)的規(guī)制方式。第二，對(duì)傳統(tǒng)空氣污染物的控制技術(shù)不一定適用等溫室氣體。對(duì)傳統(tǒng)空氣污染物(顆粒物、、懸浮微粒、氮氧化物、鉛等)排放通常采取末端控制方式，可以采取“最佳可得技術(shù)”“最佳經(jīng)濟(jì)技術(shù)”，如成熟的脫硫脫硝除塵技術(shù)；而對(duì)控制溫室氣體排放而言，往往缺乏成熟的末端控制技術(shù)如脫碳技術(shù)，即便存在末端控制技術(shù)(如CCS)，但該技術(shù)自身也并不成熟，還談不上商業(yè)化運(yùn)用。即便脫碳技術(shù)成熟了，脫碳之后，碳的處置(碳封存)也是一個(gè)問(wèn)題。第三，通過(guò)諸如“清潔空氣法”等大氣污染防治立法難以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有溫室氣體排放行為的規(guī)制。傳統(tǒng)空氣污染物伴隨工業(yè)化進(jìn)程產(chǎn)生，因此，各國(guó)大氣污染防治法的重點(diǎn)集中于工業(yè)廢氣排放控制。但是溫室氣體的來(lái)源則要廣泛得多，土地利用、土地利用變化和森林所產(chǎn)生的溫室氣體在溫室氣體排放總量中也占相當(dāng)比例。另外，雖然美國(guó)目前通過(guò)判例法將解釋為空氣污染物，并且在《清潔空氣法》下控制溫室氣體排放，但是并不表明這種做法就是控制等溫室氣體排放的最佳選擇。在《大氣污染防治法》下控制溫室氣體排放的做法不足以充分體現(xiàn)控制溫室氣體排放、促進(jìn)低碳發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化在促進(jìn)社會(huì)變革方面的廣度和深度。

當(dāng)然，反對(duì)將溫室氣體排放規(guī)制納入《大氣污染防治法》，并不意味著環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)溫室氣體沒(méi)有任何監(jiān)管權(quán)。溫室氣體排放規(guī)制具體的權(quán)限、制度設(shè)置也應(yīng)當(dāng)考慮在能源相關(guān)領(lǐng)域和其他傳統(tǒng)大氣污染物同為化石燃料燃燒產(chǎn)生的物質(zhì)這一客觀事實(shí)。應(yīng)對(duì)氣候變化的宏觀管理應(yīng)由國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)，但是溫室氣體強(qiáng)制報(bào)告制度、溫室氣體排放許可制度宜合并到環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，由其負(fù)責(zé)溫室氣體排放方面的信息工作和排放許可工作。這種設(shè)置的目的主要是為了提高行政機(jī)關(guān)的辦事效率，減少因?yàn)樾畔?bào)告、排放許可而給企業(yè)帶來(lái)的過(guò)度負(fù)擔(dān)。

《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》要求“加強(qiáng)氣候變化應(yīng)對(duì)法治建設(shè)”，其中包括對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的修改，也包括制定新的法律和法規(guī)。反思我國(guó)現(xiàn)行與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的法律，雖然《大氣污染防治法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律的實(shí)施無(wú)一例外都能產(chǎn)生控制溫室氣體排放的實(shí)際效果，但這些立法都不是以應(yīng)對(duì)氣候變化作為其最主要的目的。反映到各項(xiàng)法律的內(nèi)容中，就是對(duì)與溫室氣體排放源削減和碳匯增加相關(guān)的各種社會(huì)關(guān)系覆蓋不全面，各種有助于應(yīng)對(duì)氣候變化的措施之間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)與聯(lián)系，因而在溫室氣體排放控制以及適應(yīng)因氣候變化而帶來(lái)改變的方面，或者顯得合力不足，或者存在規(guī)范層面的空白。與現(xiàn)行法律在應(yīng)對(duì)氣候變化方面存在諸多不足相對(duì)的是，國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)低碳發(fā)展方面的政策和規(guī)章顯得密集且更具有針對(duì)性。這些政策和規(guī)章所確立的制度措施亟須通過(guò)制定應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)門(mén)立法加以確認(rèn)。這樣不僅可以使具體制度措施形成有機(jī)整體，在應(yīng)對(duì)氣候變化過(guò)程中各安其職，各得其所，各展其長(zhǎng)，各盡其用；并且借由獲得法律層面的權(quán)威，相關(guān)的制度也就更加具備了國(guó)家強(qiáng)制力的保障以及實(shí)施的穩(wěn)定性；同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)政府向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秘書(shū)處提交的國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件中確定自主行動(dòng)目標(biāo)的重要保障，從而樹(shù)立起中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象。反之，如果通過(guò)逐個(gè)修改和完善現(xiàn)有的環(huán)境、能源和資源法律，乃至通過(guò)對(duì)個(gè)別制度進(jìn)行單獨(dú)立法的方式來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化則要緩慢得多，而且在短時(shí)間內(nèi)也難以扭轉(zhuǎn)這些制度措施相互之間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)的局面，其減緩和適應(yīng)氣候變化的實(shí)際效果也將存在諸多不確定性。因此，建議國(guó)家盡快將“應(yīng)對(duì)氣候變化法”列入立法議程，并加快制定“應(yīng)對(duì)氣候變化法”的進(jìn)程。

(作者：李艷芳，李程，中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院；張忠利，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所。)