摘要：碳交易核查制度是建立碳交易政策公信力，實現(xiàn)公平、公正和透明的碳交易市場的核心手段和措施之一，本文系統(tǒng)研究分析了七省市碳交易試點在核查技術規(guī)范、核查機構監(jiān)督管理、復查實施三方面的實踐經(jīng)驗，并為全國碳市場核查制度建設提供借鑒。

關鍵詞：碳交易核查經(jīng)驗

在碳交易制度實施過程中，真實、準確的碳排放數(shù)據(jù)是碳交易政策的生命線和重要保障，因此，對企業(yè)提交的碳排放報告進行核查是提高數(shù)據(jù)質量，實現(xiàn)碳交易市場公平、公正和透明的核心手段和措施之一。我國七省市碳交易試點自2013年陸續(xù)啟動以來，已逐漸完善了碳交易制度的各技術要素，在核查制度方面的實踐經(jīng)驗主要包括以下三個方面：一是制定核查技術規(guī)范和標準，即對核查程序、核查內容、核查報告進行規(guī)定；二是對核查機構進行準入和管理，即制定核查機構的門檻標準、監(jiān)管措施；三是對核查結果進行復查和相關管理。

各試點地區(qū)通常以規(guī)范性文件方式，對核查原則、目的、依據(jù)、流程、內容以及核查報告的編寫等進行具體規(guī)定，并制定了核查報告、核查計劃等文件模板，形成了完整的核查技術規(guī)范體系，并呈現(xiàn)以下特點：

（一）核查技術規(guī)范和依據(jù)趨于一致

各地均要求第三方核查機構應以獨立、公正和保密的原則，經(jīng)過核查準備、實施和報告編寫三個階段進行核查工作。應通過文件評審和現(xiàn)場訪問等方式對排放單位的基本情況、核算邊界、方法、數(shù)據(jù)（活動水平、排放因子等）以及排放量等情況進行核查和交叉核對，經(jīng)過內部復核后提交核查報告和結論。

核查的目的是檢查企業(yè)是否按照行業(yè)核算指南的要求監(jiān)測和報告了排放數(shù)據(jù)，因此各地已頒布的排放核算指南是核查工作的基本技術依據(jù)。大部分試點地區(qū)發(fā)布了分行業(yè)的核算指南，而深圳和重慶的核算指南沒有細分行業(yè)。核算方法不區(qū)分行業(yè)會影響排放數(shù)據(jù)計算的準確性和科學性，進而影響核查結果質量。

（二）對監(jiān)測計劃的核查要求呈現(xiàn)差異

監(jiān)測計劃將核算方法落實到具體監(jiān)測行動，包括監(jiān)測范圍、方式、頻次、人員以及質量控制措施等，是企業(yè)進行排放核算的最重要基礎、是核查機構進行核查的最重要依據(jù)之一。多數(shù)試點都規(guī)定了監(jiān)測計劃要求（但缺少模版，大多流于形式），有的地區(qū)還要求企業(yè)在監(jiān)測期開始前向主管部門提交和備案監(jiān)測計劃。因此這些地區(qū)在核查規(guī)范中要求對企業(yè)實施監(jiān)測計劃的情況以及監(jiān)測活動與備案計劃的符合性進行核查，監(jiān)測計劃是核查過程的重要組成部分。

（三）文件模板詳細程度各異，是影響核查質量的潛在因素

核查報告是確認企業(yè)排放量的最重要依據(jù)，其編寫質量反映了整體核查工作的科學性和可信度。其中北京和上海對核查報告的編寫要求最詳盡，北京還根據(jù)歷史數(shù)據(jù)核查過程中的經(jīng)驗教訓，針對核查報告的編寫制定了《北京市碳排放第三方核查報告編寫指南》，對核查報告中每項內容都有統(tǒng)一詳細的書寫要求，使核查報告的編制實現(xiàn)了標準化，對提高核查質量產生了積極影響。

另外，核查計劃的作用與企業(yè)進行排放核算制定的監(jiān)測計劃相近，是核查工作的綱領，也是主管部門實施飛行檢查等監(jiān)管措施所需的必要信息。因此，上海、重慶、廣東、湖北和深圳要求核查機構應對每個需核查的企業(yè)制定核查計劃，規(guī)定了包括被核查企業(yè)情況、核查準則、核查小組構成、核查日程等內容的核查計劃模板。

對核查機構事前、事中和事后的監(jiān)督管理是保障核查質量的重要環(huán)節(jié)。各試點有些通過出臺專門的管理辦法，有些通過碳交易管理辦法或招標文件等對核查機構的管理做出規(guī)定要求，構成了以監(jiān)管主體、監(jiān)管對象和監(jiān)管手段為主要內容的監(jiān)管體系，見表2。監(jiān)管主體通常是地方發(fā)改委，只有深圳聯(lián)合地方市場監(jiān)管部門共同管理核查機構。監(jiān)管對象無疑是核查機構及其核查工作。而監(jiān)管手段是監(jiān)管體系的核心，監(jiān)管主體只有實施有效的管理手段才能實現(xiàn)保證核查質量的目標。

（一）事前監(jiān)管

試點地區(qū)大部分采取核查機構備案制度，有的則采用招投標方式，嚴格選拔，要求申請機構在本地注冊或設有分支機構，注冊資金達到一定規(guī)模，具有在企業(yè)排放核查、減排項目核查、清單編制、節(jié)能量審核、方法學開發(fā)等方面的業(yè)績，擁有一定數(shù)量的專業(yè)核查人員等。部分地區(qū)對核查機構要求分專業(yè)領域取得核查資質（北京、湖北、上海、廣東）。北京、深圳和湖北湖北對核查員備案有文件要求，但未公布備案核查員。還采取機構和核查員雙備案方式加強管理。

（二）事中和事后監(jiān)管

對核查機構的事中和事后監(jiān)管手段主要包括：現(xiàn)場檢查、對核查報告進行復查、要求核查機構提交年度工作報告、年度評估、罰款、黑名單、納入信用記錄以及取消備案等方式。

其中，現(xiàn)場檢查是指在收到核查機構的核查計劃后，在不事先通知核查機構的情況下在核查實施當日直接到排放企業(yè)現(xiàn)場進行飛行檢查；復查是指由專家或機構對核查報告進行第四方檢查；年度評估是指主管機構通過建立評估核查機構業(yè)務表現(xiàn)的指標體系來定期對核查機構進行檢查，根據(jù)評估結果可以對核查機構進行罰款、納入黑名單或信用記錄，甚至取消備案等處罰方式。

復查和年度評估是試點期間最常用的監(jiān)管手段，其中復查被所有試點采用，廣東和上海還對核查機構進行了制度化年度評估。

（三）服務模式

北京在后期、深圳在履約期階段都采取市場化方式，由企業(yè)自行選取核查機構并支付核查費用。其他試點均采用政府采購、委托方式購買核查機構的服務。市場化方式導致核查工作出現(xiàn)利益共同體、企業(yè)與核查機構合謀、以及惡性競爭壓低價格等問題，損害了核查質量和碳交易制度的公信力。

三、復查的實施與管理

在當前控排企業(yè)報告水平和核查機構能力不足的國情下，所有試點地區(qū)為保證數(shù)據(jù)質量、提高數(shù)據(jù)可信度，又組織專家或機構對核查結果進行了復查。試點地區(qū)實施的復查工作可歸納為復查對象、主體、范圍、內容和形式，以及管理等方面，見表3。endprint

核查機構提交的核查報告（及企業(yè)排放報告）是復查對象。各地的復查主體不同，如北京、廣東組織專家進行評審，深圳深圳由發(fā)改委委托深圳質量強市促進會組織專家評審。、重慶和天津由不參與核查工作的機構進行獨立第四方復查，上海和湖北由核查機構之間交叉復查。在復查范圍方面，北京、天津、廣東和湖北對所有核查報告進行了以文件評審為主的復查，北京又委托核查機構對評審有問題、排放量波動大的排放單位進行再核查；天津又由第四方從每家核查機構抽取一家企業(yè)，一同進駐現(xiàn)場核查。深圳對管控單位總數(shù)10%—30%的核查報告進行了抽查和重點檢查。上海和重慶則是對排放報告與核查報告相差明顯、年度排放量同比差異大或者企業(yè)對核查結果有異議的部分核查報告進行了復查，復查比例約10%—30%。

絕大多數(shù)試點在履約前進行復查，根據(jù)核查報告、復查結果、以及與控排企業(yè)溝通等方式核定最終排放量來完成履約。而深圳則在每年履約結束后進行復查，若復查結果對履約產生影響，將對企業(yè)的履約做相應調整。復查的主要內容是檢查核查工作是否符合核查技術規(guī)范的要求，審核核查報告的完整性、規(guī)范性和數(shù)據(jù)合理性等。復查的形式包括書面審查和現(xiàn)場檢查、抽查。復查費用均由試點地區(qū)財政承擔。

碳交易政策在國內是新生事物，各類相關方能力嚴重不足。在核查領域表現(xiàn)為核查機構數(shù)量少、核查水平和人員欠缺等方面。試點地區(qū)對核查工作的各個環(huán)節(jié)制定和實施了不同形式的提高和保障質量的手段，形成了比較規(guī)范、科學和嚴謹?shù)暮瞬轶w系，在核查技術規(guī)范、核查機構管理以及對核查結果進行復查等方面為全國碳市場的建設提供了可借鑒的經(jīng)驗和教訓。

首先，制定詳細的核查技術規(guī)范是核查制度的基本前提，技術規(guī)范應以科學、合理的核算指南為主要依據(jù)，監(jiān)測計劃應被納入行業(yè)核算指南和核查內容要求，以保證數(shù)據(jù)質量。深度規(guī)范核查報告和核查計劃編寫有助于提高核查質量。

其次，對核查機構和核查人員實行雙重準入有助于加強對機構和人員的管理，從而達到提高核查質量的目的。對核查報告進行復查和對核查機構的定期評估是目前比較行之有效的事中和事后監(jiān)管手段。

最后，核查服務需要充足的經(jīng)費、人員和時間以保障核查和數(shù)據(jù)質量。