2020年10月28日，中國生態環境部官網公布了“關于公開征求《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）和《全國碳排放權登記交易結算管理辦法（試行）》（征求意見稿）意見的通知”。這是繼中國國家主席習近平于9月22日在聯合國成立75周年紀念峰會上的講話中表示“中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”之后，中國從全國碳市場建設角度實現這一目標的第一個里程碑。

本次公布的《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）是對應中國國家發展和改革委員會于2014年12月10日頒布的《碳排放權交易管理暫行辦法》 進行修訂的部門規章，與2019年4月公布的《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》的目標立法層級不同。《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》正式公布施行之后，《碳排放權交易管理暫行辦法》同時廢止。這也是應對氣候變化職能從國家發改委轉隸到生態環境部之后，啟動全國碳排放權交易市場的必要工作；更是落實習近平主席的莊嚴宣示和回應國內外關切，加快推動全國碳排放權交易市場建設的重要舉措。

《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）釋放了全國碳排放權交易市場建設的五個新信號：

?第五條【重點排放單位】和第二十六條【排放報告編制與報送】中分別明確提出符合條件的重點排放單位是主動報告其納入重點排放單位名錄的責任主體，同時也是保證其于每年3月31日報送的排放報告真實、完整和準確的責任主體。

亮點

對于重點排放單位“企業自證”的責任設定，可以有效地避免在涉及資產的實際操作中數據質量問題上可能產生的責任糾紛。

?第六條【試點碳市場對接】中提出參與全國碳排放權交易市場的重點排放單位，不重復參與相關省（市）碳排放權交易試點市場的排放配額分配和清繳等活動。

亮點

進一步明確了試點碳市場向全國碳排放權交易市場過渡的方向，期待具體過渡細則在全國碳排放權交易市場啟動前盡快出臺。

?第十條【配額分配】中提出重點排放單位對排放配額分配結果有異議的，可向省級生態環境主管部門提出申訴，省級生態環境主管部門應當及時予以處理。

亮點

為重點排放單位保留了配額分配的申訴權利，增加了企業與政府溝通的渠道，同時為全國碳排放權交易市場配額分配和管理相關制度的進一步完善提供支持。

?第五條【重點排放單位】、第二十四條【監測計劃編制與報送】、第二十六條【排放報告編制與報送】中分別提出重點排放單位名錄、監測計劃和排放報告應通過環境信息管理平臺或生態環境部規定的其他方式報送；第十六條【數據連接】中提出注冊登記結算系統應與環境信息管理平臺實現連接；第三十六條【對核查技術服務機構監督檢查】中提出生態環境主管部門對核查技術服務機構進行監督檢查的情況記入環境信息管理平臺并予以公布；第三十八條【信用監管】中提出將全國碳排放權交易及相關活動的監督管理情況及處罰決定記入環境信息管理平臺并予以公布。

亮點

這是應對氣候變化職能轉隸到生態環境部后對于溫室氣體排放管理工作的創新舉措之一，實現溫室氣體管理和傳統污染物治理協同管理的新進展。同時，環境信息管理平臺的使用為重點排放單位參與未來全國碳排放權交易市場的數據交叉驗證提供了潛在的新途徑，以保障數據質量。

?第二十七條【核查組織】中提出核查工作應由省級生態環境主管部門應當根據生態環境部有關規定，以“雙隨機、一公開”方式開展重點排放單位溫室氣體排放報告的核查工作。

亮點

這也是應對氣候變化職能轉隸到生態環境部后對于溫室氣體排放管理工作的創新舉措，通過地方生態環境主管部門開展重點排放單位溫室氣體排放報告的核查工作，可以進一步落實重點排放單位的排放報告主體責任、保證監管有效。在未來實操過程中，地方生態環境主管部門若選擇由地方生態環境系統隊伍開展核查工作，應加強相應能力建設和人力資源配備。此外，由于“雙隨機、一公開”與傳統核查工作的本質區別，對于全國碳排放權交易市場依靠核查確定重點排放單位“碳資產”的實際情況，需要考慮新方式下核查的全面性，并出臺具體技術規范和工作指南，以保證市場的穩定有序。

?第十條【配額分配】和第十一條【配額調整】提出省級生態環境主管部門依據生態環境部制定的排放配額分配方法，向本行政區域內的重點排放單位分配排放配額。若重點排放單位溫室氣體排放量發生重大變化，省級生態環境主管部門應當根據實際情況，按照生態環境部公布的規定對其已獲得的免費配額進行調整。

亮點

配額分配的相關規定明確了生態環境部對于配額分配的指導和管理權，收緊了《碳排放權交易管理暫行辦法》中允許各省主管部門自主管理的空間。

?第三十二條【市級主管部門職責】提出市級生態環境主管部門受省級生態主管部門委托可負責監督本行政區域內重點排放單位制定實施監測計劃、按要求編制并報送溫室氣體排放報告、接受排放報告核查、完成配額清繳等。

亮點

市級主管部門職責劃分是落實《關于構建現代環境治理體系的指導意見》有關“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”工作機制要求的體現，期待進一步明確配額清繳期限。

?第三十七條【風險管理與信息披露】要求注冊登記結算機構和交易機構建立風險管理和信息披露制度；第三十九條【社會監督】和第四十條【公眾舉報】提出鼓勵社會公眾、新聞媒體等對重點排放單位和其他交易主體的全國碳排放權交易及相關活動進行監督，發現重點排放單位和其他交易主體有違反本辦法行為的，有權向生態環境主管部門舉報。

亮點

增加全國碳排放權交易市場相關的風險管理、社會監督和公眾舉報等條款，配合國家、省級和市級各級主管部門的強化監管，能有效地從多維度維護和保障碳市場的有序發展。

?第四十二條【不主動報告處理】、第四十三條【未按規定報告處罰】和第四十四條【未履約處罰】分別對重點排放單位未主動報告納入重點排放單位名錄，虛報、瞞報、拒絕履行排放報告義務或者拒絕接受核查檢查，未按時履行配額清繳義務等情況設置了不超過3萬元罰款的規定。第四十六條【聯合懲戒】提出省級生態環境主管部門向市場監管、稅務、金融等管理部門通報并公告被處罰的重點排放單位。第四十九條【失信懲戒】提出對失信人員建立“黑名單”。

亮點

進一步細化了責任追究與處罰懲戒的辦法，從多維度規制了違法和違約責任。考慮部門規章行政處罰的力度，期待《碳排放權交易暫行條例》盡快出臺。

?第三十一條【抵消機制】提出重點排放單位可使用國家核證自愿減排量（ccer）或生態環境部另行公布的其他減排指標，抵消其不超過 5%的經核查排放量，同時明確用于抵消的 CCER 應來自可再生能源、碳匯、甲烷利用等領域減排項目，在全國碳排放權交易市場重點排放單位組織邊界范圍外產生。

亮點

抵消機制相關內容的進一步明確，不單是為重點排放單位提供了潛在的低成本減排的可能，增強市場信心，同時也為自愿減排項目交易市場釋放了積極信號。期待主管部門結合國內和國際相關情況和需求，盡快制定發布新的溫室氣體自愿減排交易管理辦法，同時重新啟動CCER新項目的審批、簽發與注冊，維持市場的穩定發展和積極態勢。此外，對于其他減排指標，也期待主管部門盡快制定發布相關管理細則。

目前，《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）征求意見時間自2020年11月2日至2020年12月1日。《全國碳排放權登記交易結算管理辦法（試行）》（征求意見稿）征求意見時間自2020年11月2日至2020年11月11日。美國環保協會（EDF）將持續關注《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）的意見征集和后續工作，并期待相關配套管理制度的公布，同時致力于與各方合作伙伴共同堅實推進中國全國碳排放權交易市場的建設與完善。