“氣候變化損失與損害是否存在相應的國家責任？如果存在應當如何認定？”在第二屆中德氣候與可持續發展法研討會上，中國計量大學法學院楊安琪博士提出了疑問。

關于氣候變化的國家責任爭論由來已久。記者查閱資料發現，英國《自然·可持續發展》雜志刊發由英國利茲大學等開展的最新研究顯示，全球約90％的過量碳排放源自美國等發達國家。然而，發達國家只是不斷高喊口號，同時向發展中國家轉嫁其責任義務，完全違背了《聯合國氣候變化框架公約》及《巴黎協定》明確的共同但有區別的責任原則。即便如此，氣候談判依然充斥著發達國家和發展中國家博弈和妥協。由于氣候體制內責任機制的不完善，一些受害國開始尋求國際司法救濟。管用嗎？

“氣候變化損失與損害問題的集體性、累積性、滯后性和全球性對國家責任理論和實踐帶來了幾乎難以克服的障礙。”楊安琪說道。

政治障礙很難克服

“責任主體很難確定。”在當前社會經濟的發展仍嚴重依賴化石燃料的背景下，只有當排放突破一定的安全標準，對氣候系統造成“危險的人為干擾”時才構成違法行為。然而，“合法排放”與“非法排放”應當如何界定？“歷史貢獻”與“當前貢獻”的比例又如何確定？

法律依據也不充分。“《聯合國氣候變化框架公約》中的具體權利和義務由各國自己確定，且其注重初級義務規范的設定，履約機制仍有許多需要探究的空白。《巴黎協定》首次為損失與損害的應對設置了專門條款，但“行動和支持”代替“賠償”、以“合作和提供便利”代替“責任”的模糊性措辭更多表達的是一種期望而非作為嚴格意義上的法律依據，且在后續的1／CP．21號決定中明確排除了‘責任與賠償’，不能作為求償的條約法依據。”這也為有的國家規避或怠于履行國家義務提供了一個辯解的可能。事實上，在習慣國際法領域，由于氣候變化損失與損害是國際法的新興問題，尚未形成專門的國際習慣法規范，而解決跨界損害的“禁止損害”原則適用于氣候變化問題仍存在諸多爭議。

因果關系證明同樣復雜。在長期、多源溫室氣體排放的情形下，損失與損害后果受到社會、經濟、人口和環境等諸多因素的影響，無法在排放者和具體損害之間建立明確的因果關系鏈。例如，極端天氣事件的發生，可能是各種因素影響的結果，很難把氣候變化損失與損害歸因于某一國甚至某一家企業。此外，還缺乏可靠、長期和客觀的數據資料，以及氣候變化對人類系統影響的系統研究，使得損失與損害的識別和歸因比一般跨界損害更為棘手。

“除了這些法律技術上的障礙，更難以克服的是政治障礙。”楊安琪介紹，這種障礙主要是發達國家造成的。

在國際氣候談判中，發達國家明確表示拒絕就氣候變化損失與損害承擔任何責任，強調發展中國家自身氣候適應和氣候風險管理的重要性，并試圖將這項議題轉移到爭議較少的領域，包括具有約束力的減災框架或更廣泛的人道主義領域。而國際法院尚未受理過國家間關于氣候變化損失與損害的案件，也未發表過法律咨詢意見。此外，國際法委員會回避“保護大氣層”議題上的內部的實質性審議，不僅不能干預氣候變化談判，而且不能處理國家及其國民的責任、污染者負擔原則、預防原則、共同但有區別的責任以及向發展中國家轉讓資金和技術等問題。“總而言之，發達國家確保了氣候變化治理遵循以權力為主導的政治邏輯。”

是否可將私人企業行為歸咎于國家？

傳統的國家不法行為責任的成立需要滿足歸因要件和違法要件。在歸因要件方面，要回答的第一個問題是，是否可以將私人企業行為歸于國家而由國家承擔責任？“國際法院在‘尼加拉瓜案’等案件中明確了國家對私主體的影響需要達到‘有效控制’的程度，在司法實踐中，該標準實際上比‘整體控制’標準高得多。”

第二個問題是，國家承擔責任的依據是國家作為還是不作為？在損失與損害的語境下，國家之所以為其管轄范圍內的私主體“作為”承擔法律責任，是基于應防止這些行為發生的國家本身由于“立法疏忽”或“疏于防范”的“不作為”違反了國際義務。此種情況下，私主體可能因其過量排放行為而承擔相應的私法責任。

在違法要件方面，損失與損害國家責任的義務內容主要來源于《預防草案》第3條規定的，國家對于可能引起重大跨界損害風險活動的核準和管制義務。判斷的關鍵在于國家“應有注意”標準，爭議點在于預防措施相稱性的判斷，需要結合國別和個案加以判斷。從“Urgenda基金會訴荷蘭政府案”中可以看出，應當包括積極制定氣候變化相關立法、政策等，還應設立與立法、政策相配套的行政管理機構以對相關活動進行監督與管理。而最近法國的“世紀訴訟”中，法國法院認為，判斷政府是否有過失，需要結合條約義務進一步解釋更具約束力的政府自身設定的“碳預算”。

第二種國家責任的形態是跨界損害責任。“國家不法行為和損失與損害后果之間的因果關系的確定，是主張跨界損害賠償的關鍵。”中國社會科學院法學研究所民法室副研究員竇海陽認為，這種特定因果關系的確定在科學上是幾乎不可能的。

基于現實，無論在國內法還是國際法中，以特定因果關系的缺失作為逃避責任的理由不僅不合理，更不符合氣候正義的內在要求。楊安琪認為，可以引入國際環境法中的預防原則和“一般因果關系＋貢獻份額”來替代特定因果關系。雖然預防原則還未發展成為國際習慣法，但已獲得了國際社會廣泛認可并在司法實踐中得到確認。對于因果關系判斷的貢獻就在于實現舉證責任倒置。而在特定因果關系方面，氣候變化損失與損害可以理解為一個累積因果關系的問題，即根據各國對損失與損害的“貢獻份額”來確定相應的責任份額，其中“貢獻份額”的衡量標準既可以采用一國的累積溫室氣體排放量占全球總量的占比份額，也可以采用一國對氣候變化的“貢獻率”。

“國際法中國家責任制度是不斷發展的、動態的完善過程，面對氣候變化導致的嚴重后果，應當以新的發展目光審視并促進其制度職能的完善。”楊安琪表示，未來，隨著氣候變化負面影響的日益突出，對法院創造解決方案的需求也會不斷增長，國際司法途徑的作用會愈加明顯。

2022年11月9日，瓦努阿圖牽頭130多個國家聯合決議草案：界定各國在保護氣候系統安全、穩定方面的義務以及當一國“由于其行為和不作為而對氣候系統和環境的其他部分造成重大損害”將承擔什么法律后果。今年3月底，聯合國大會通過了該項決議，意味著國際法院將首次澄清和具體化各國在預防和矯正氣候變化不利影響的法律義務。可見，氣候變化損失與損害國家責任認定理論對于該問題通過司法途徑順利解決具有一定的現實參考價值。

背景鏈接

為推進中德環境與氣候法領域的學術研究和交流活動，今年9月以來，中國計量大學法學院、中國計量大學碳中和與綠色發展研究中心、德國漢斯·賽德爾基金會聯合推出了中德環境與氣候法系列學術研討活動，包括中德氣候與可持續發展法研討會、研究生法學前沿講座、中德環境與氣候刑法新發展國際學術研討會等3場活動，內容涵蓋了氣候法與民法、刑法、訴訟法、國際法、司法實務以及氣候政策演進等交叉問題。