2023年12月13日閉幕的聯(lián)合國氣候變化大會第28次締約方大會（COP28）通過了最終協(xié)議，呼吁各國“以公正、有序、公平的方式減少能源系統(tǒng)對化石燃料的依賴，在這關(guān)鍵的10年加快行動，以便在2050年實現(xiàn)與科學相符的凈零排放”。協(xié)議還呼吁在2030年前將全球可再生能源產(chǎn)能增加2倍，加快研發(fā)碳捕捉和碳儲存等技術(shù)以協(xié)助減排目標實現(xiàn)。這一協(xié)議被視為各國加快本十年的氣候行動的“阿聯(lián)酋共識”。這項共識明確建議“逐步擺脫”石油、天然氣和煤炭等化石燃料，是2015年《巴黎協(xié)定》后首次對化石燃料的使用達成共識，被業(yè)界普遍認為具有里程碑意義。各國由于能源結(jié)構(gòu)、減排缺口和實際立場的較大差異，對化石燃料和減排的表述口徑存在矛盾和爭議，經(jīng)多輪協(xié)商和延期才達成這一最終協(xié)議。對于COP28，中國強調(diào)對《公約》及其《巴黎協(xié)定》目標和原則的共同堅持。在務(wù)實推進公正綠色轉(zhuǎn)型方面，中國主張避免設(shè)立“一刀切”的目標，要立足各國國情、能力、發(fā)展階段和資源稟賦。這既表明中國對《巴黎協(xié)定》的務(wù)實承諾，也體現(xiàn)了探索符合國情的綠色低碳可持續(xù)發(fā)展之路的中國智慧。面對本世紀中葉即將到來的碳達峰和碳中和目標，COP28及其帶動下的全球氣候治理與能源格局演變，也將為中國清潔能源產(chǎn)業(yè)帶來新的機遇與挑戰(zhàn)。

全球氣候議程窗口期的機遇

后COP28時代，中國清潔能源產(chǎn)業(yè)迎來全球氣候議程的機會窗口，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

第一，全球氣候治理的推動。自《巴黎協(xié)定》以來，全球氣候治理的國際形勢正在發(fā)生深刻變化。一是中美競合進入到新階段。中美作為兩個最大的經(jīng)濟體和溫室氣體排放國，兩國的氣候變化合作與行動深受中美外交和科技關(guān)系的影響，美中競合的態(tài)勢變化對全球氣候治理至關(guān)重要。從奧巴馬時期引領(lǐng)的全球氣候治理進程下中美氣候合作，到特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》的全面倒退，再到拜登政府以重塑美國全球領(lǐng)導力為目標再打“氣候牌”，對華既要合作又要遏制。在此背景下，中國為實現(xiàn)碳中和碳達峰的承諾而采取自主減排的實際行動，為國內(nèi)清潔能源產(chǎn)業(yè)提供了發(fā)展空間和發(fā)展動能。在COP28召開之前，中美兩國共同發(fā)表了《關(guān)于加強合作應(yīng)對氣候危機的陽光之鄉(xiāng)聲明》，決定啟動“21世紀20年代強化氣候行動工作組”，將聚焦的合作領(lǐng)域包括能源轉(zhuǎn)型、甲烷、循環(huán)經(jīng)濟和資源利用效率、低碳可持續(xù)省/州和城市、毀林等。這對中美重啟合作共同應(yīng)對氣候問題釋放了積極信號。二是西方國家對華氣候政策的轉(zhuǎn)變。歐盟及多數(shù)歐洲國家在安全、政治和主要經(jīng)濟領(lǐng)域，與美國立場基本保持一致。近年來，西方國家對華政策主要受到俄烏沖突、歐洲能源危機和中美大國博弈的影響。德國、法國對華政策秉持務(wù)實原則，英國雖已“脫歐”但對華政策仍受美國影響較大，南歐對華政策基本上較為友好，中東歐國家對華態(tài)度則較為復(fù)雜。主要原因在于，一方面拜登政府通過“價值觀外交”修復(fù)和拓展同盟關(guān)系，表面對華有所緩和。另一方面，西方各國出于本國經(jīng)貿(mào)需求，重回理性考慮與中國“脫鉤”對經(jīng)濟的影響。2023年3月，歐盟委員會主席馮德萊恩與中國的關(guān)系時說“需要專注于降低風險，而不是脫鉤”，隨后美國政客也有反復(fù)提到“去風險化”的表述。2023年4月，法國國際關(guān)系研究所（IFRI）發(fā)布《中/美：失衡的歐盟》報告，認為歐盟不可能按美國意志放棄中國，而是要發(fā)展自身產(chǎn)業(yè)，在更廣泛地區(qū)內(nèi)尋找盟友。2023年5月召開的G7峰會公報首次引入對華“去風險化”（De-risk）的表述：“我們的政策方針并非旨在傷害中國，不尋求阻撓中國的經(jīng)濟進步和發(fā)展。我們沒有脫鉤或轉(zhuǎn)向內(nèi)部，同時也認識到經(jīng)濟彈性需要去風險和多元化”。2023年7月德國發(fā)布的《中國戰(zhàn)略》（China Strategie）明確提出“中國既是合作伙伴，也是競爭對手和系統(tǒng)性對手”，強調(diào)不尋求與中國“脫鉤”但要在經(jīng)貿(mào)上“降依賴”，強調(diào)在氣候變化、生物多樣性、能源轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域的合作。從整體上來看，美西方國家對華政策從對抗防范到“脫鉤”，再到淡化“脫鉤”、強調(diào)“去風險”，即在保護本國利益和競爭優(yōu)勢的前提下保持對華合作關(guān)系。隨著美國對華競合態(tài)度的轉(zhuǎn)變，歐洲國家在對華轉(zhuǎn)向理性務(wù)實的同時，一致要求中國在溫室氣體減排上做出更大貢獻，這就為中國清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了國際議程和政策激勵的窗口期。

第二，國內(nèi)政策支持的增強。一是明確提出了“雙碳”目標并作為“十四五”規(guī)劃目標和指引。2020年9月22日，中國在第75屆聯(lián)合國大會上提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。”此后“碳達峰碳中和”目標先后被寫入政府工作報告、“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要，各部門和各級政府均以“雙碳”目標為指引編制了“十四五”規(guī)劃和地方氣候行動政策。黨的二十大報告明確：積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動，深入推進能源革命，加強煤炭清潔高效利用，加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，積極參與應(yīng)對氣候變化全球治理。二是全面制定指導性文件大力推進能源革命與能源轉(zhuǎn)型。2021年11月，國家能源局、科學技術(shù)部聯(lián)合印發(fā)《“十四五”能源領(lǐng)域科技創(chuàng)新規(guī)劃》，提出了2025年前能源科技創(chuàng)新的總體目標，圍繞先進可再生能源、新型電力系統(tǒng)、安全高效核能、綠色高效化石能源開發(fā)利用、能源數(shù)字化智能化等方面，確定了相關(guān)集中攻關(guān)、示范試驗和應(yīng)用推廣任務(wù)。2022年3月，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》,明確到2025年，非化石能源消費比重提高到20%左右，非化石能源發(fā)電量比重達到39%左右。2022年10月，國家發(fā)改委、國家能源局等9部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》，明確到2025年，可再生能源消費總量達到10億噸標準煤左右，占一次能源消費的18%左右；可再生能源年發(fā)電量達到3.3萬億千瓦時左右，風電和太陽能發(fā)電量實現(xiàn)翻倍。可以說，從中央到各部門都對“十四五”期間能源轉(zhuǎn)型和能源體系現(xiàn)代化建設(shè)進行了精確布局，為我國清潔能源產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展提供了完善的政策激勵和制度保障。

第三，能源技術(shù)創(chuàng)新的新驅(qū)動。世界能源轉(zhuǎn)型正在全面加速，全球可再生能源、非常規(guī)油氣、核能、儲能、智慧能源等領(lǐng)域的新興技術(shù)取得重大突破，非化石能源占比不斷攀升。在可再生能源與電力系統(tǒng)方面，美歐已探索實現(xiàn)先進可再生能源友好并網(wǎng)、儲能、氫能及燃料電池等技術(shù)試驗示范。在非常規(guī)油氣技術(shù)方方面，美國引領(lǐng)頁巖氣技術(shù)革命，達成常規(guī)與非常規(guī)油氣并重的新局面。在傳統(tǒng)核能技術(shù)和能源安全層面，美、俄、法等國著力新一代核能技術(shù)突破與創(chuàng)新。在信息化和智能化交叉融合層面，美、歐、日等布局傳統(tǒng)能源技術(shù)和信息交通新技術(shù)的交叉融合，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等先進信息技術(shù)深入嵌入，能源-交通-信息基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通。這些技術(shù)進展和經(jīng)驗將為中國提供值得借鑒的發(fā)展模式以及技術(shù)引進和本土化應(yīng)用的創(chuàng)新資源儲備。各國加強能源國際合作，能夠加快推動新技術(shù)進展在多場景的試驗應(yīng)用，共同促進能源綠色低碳轉(zhuǎn)型。近十年來，我國初步建立了能源科技創(chuàng)新體系，能源技術(shù)革命取得重要階段性進展，中國清潔能源產(chǎn)業(yè)將有機會在技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)品創(chuàng)新方面取得突破，提升自身競爭力。近三年，我國在清潔能源領(lǐng)域取得了重大技術(shù)進展和突破，包括太陽能發(fā)電、風力發(fā)電、特大型水力發(fā)電、先進核電、清潔高效火力發(fā)電、新能源汽車與電網(wǎng)互動等13個重點領(lǐng)域。截至2022年底，中國非化石能源消費比重達到17.5%，可再生能源總裝機容量達到12.13億千瓦。截至2023年6月底，全國新能源汽車保有量達1620萬輛。2023年，中國在煤炭、石油、天然氣、核電、水電等傳統(tǒng)能源高效利用與綠色轉(zhuǎn)型取得諸多創(chuàng)新成就，在風電、太陽能等新興能源科技等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)突破，以“大國重器”貢獻中國方案，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展、助力全球能源轉(zhuǎn)型提供了新的驅(qū)動力。

國際局勢和國內(nèi)現(xiàn)實的雙重挑戰(zhàn)

盡管COP28后中國清潔能源產(chǎn)業(yè)面臨諸多機遇，但同時也面臨著復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢的雙重挑戰(zhàn)。

第一，在國際局勢層面，先進技術(shù)的競爭壓力增大，地緣政治的沖擊和價值沖突仍在持續(xù)。一是隨著全球清潔能源市場的擴大，中國清潔能源產(chǎn)業(yè)將面臨來自全球各地的競爭壓力，特別是那些擁有先進技術(shù)和強大資本實力的發(fā)達國家。美國拜登政府于2021年頒布《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施法》（Bipartisan Infrastructure Law，BIL），2022又年頒布《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act，IRA），內(nèi)容多處涉及擴大美國本土清潔能源市場，大力刺激相關(guān)制造業(yè)“回流”等目標，在美國多年來的法律中效力最高、指向最明確、影響最廣泛。歐盟自2021年能源危機以來，疊加俄烏沖突影響，在2022年啟動《重新賦能歐盟》（REPowerEU）計劃，力圖擺脫對俄化石能源特別是天然氣進口依賴。2023年，歐盟又發(fā)布《綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計劃》（Green Deal Industrial Plan，GDIP）以應(yīng)對美國IRA引發(fā)的新能源產(chǎn)業(yè)不公平競爭，通過加強凈零排放技術(shù)制造能力的投資，防止歐盟本土新能源企業(yè)外遷。這些舉措無疑給各國的出口企業(yè)帶來了巨大壓力，這一系列的法案產(chǎn)生了連鎖反應(yīng)，引發(fā)了主要經(jīng)濟體之間對清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈的控制和爭奪，對中國清潔能源產(chǎn)業(yè)的全球產(chǎn)業(yè)鏈布局、制造業(yè)出海和國際市場份額帶來巨大挑戰(zhàn)。二是美國對全球氣候治理政策的不確定性、對“共同但有區(qū)別責任原則”的侵蝕和氣候道德圍剿。中美氣候合作能否翻開新的篇章，仍然受到來自美國國內(nèi)政治變化的挑戰(zhàn)。中美陽光之鄉(xiāng)聲明雖然為中美氣候合作的未來帶來了希望，但具體合作能否最終落實，仍存在較大不確定性。2024年美國大選也將為美對華氣候政策帶來較大波動，但無論是民主黨還是共和黨，在對華政策方面是一致的，即防止中國的崛起對美國霸主地位帶來威脅。氣候治理的政治標志化，使得美國不會放棄侵蝕“共同但有區(qū)別責任原則”，諸如繞開《巴黎協(xié)定》組建如“凈零政府倡議”“氣候俱樂部”“全球甲烷減排承諾”等小多邊組織和規(guī)則、炮制“終止中國發(fā)展中國家地位法案”等針對性動作，這些都可能長期伴隨中美氣候合作，制約中國的氣候行動。中國作為全球最大的發(fā)展中國家，在全球氣候治理和清潔能源轉(zhuǎn)型中取得了顯著成就，但在未來相當長的一段時間內(nèi)，仍然會面臨美西方及其主導的國際組織在全球氣候治理語境下圍繞“公正轉(zhuǎn)型”等議題展開的氣候道德圍剿、指責和壓力。

第二，在國內(nèi)局勢層面，清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍受制于技術(shù)瓶頸和市場失靈，需綜合考慮能源安全與可持續(xù)的清潔能源轉(zhuǎn)型。一是在技術(shù)創(chuàng)新層面，中國新能源產(chǎn)業(yè)存在技術(shù)瓶頸，市場機制有待完善。中國雖然在清潔能源領(lǐng)域取得了顯著成就，但在某些核心技術(shù)上還存在短板，需要進一步加大科研投入，完善市場機制，突破技術(shù)瓶頸。在技術(shù)層面，由于新能源的波動性較大，在新能源大規(guī)模發(fā)展的背景下，新能源的發(fā)電量能否被電網(wǎng)接受和儲存，還存在國土空間、并網(wǎng)消納、技術(shù)創(chuàng)新、系統(tǒng)成本等方面的問題，儲能、氫能以及以功率半導體、芯片、軟件等為核心的電控技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新還存在不足。新能源產(chǎn)業(yè)的核心是動力系統(tǒng)和電力系統(tǒng)兩大主體系統(tǒng)，目前電網(wǎng)靈活性已經(jīng)成為制約新型電力系統(tǒng)和新能源產(chǎn)業(yè)革命的核心瓶頸。在“雙碳”目標的背景下，解決這一問題的現(xiàn)實出路主要依靠氫能、儲能與智能化技術(shù)突破，以及“三位一體”的協(xié)同解決方案。此外，新能源設(shè)備的回收和再利用也將帶來巨大的環(huán)保挑戰(zhàn)，但目前在設(shè)備回收產(chǎn)業(yè)化水平還比較低，需要進一步加強。在市場層面，新能源產(chǎn)業(yè)市場機制尚不健全，還存在補貼退坡過快、電價機制不合理、無序化競爭、產(chǎn)能過剩風險等問題，需在政策、技術(shù)、市場等多方面的持續(xù)改革和創(chuàng)新。二是在能源戰(zhàn)略層面，我國能源格產(chǎn)業(yè)的清潔轉(zhuǎn)型應(yīng)考慮與國家能源安全之間的平衡。COP28達成的共識將帶來全球氣候治理轉(zhuǎn)變的核心在于，天然氣和煤炭等化石能源從現(xiàn)在到本世紀中葉的全球退出。近年來我國積極推動能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，降低對化石能源的依賴，提高清潔能源的比例。然而，即便2025年非化石能源消費占比目標達到20%左右，仍有約80%需要依靠傳統(tǒng)能源。而中國的能源對外依存度仍較高，特別是原油和天然氣的對外依存度分別在70%和40%以上。因此，地緣政治和國際關(guān)系變化、地區(qū)溢價、運輸線路變更等因素都將持續(xù)影響能源進口的穩(wěn)定性。未來應(yīng)對可能的能源危機、保障油氣煤充足供應(yīng)也將是能源安全的重點布局，如促進能源貿(mào)易，強化一帶一路能源合作，促進對中亞、俄羅斯能源進口合作；加快能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，促進國內(nèi)煤炭、原油和天然氣產(chǎn)業(yè)的提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型；加強能源儲備工作，優(yōu)化提升石油天然氣儲運能力；支持本國化石能源供給，穩(wěn)定煤炭長協(xié)價格，確保民生需求；加強國際政策合作，支持人民幣能源計價結(jié)算等。

目前，我國已經(jīng)進入“十四五”后期，即將進入“十五五”時期，是實現(xiàn)“雙碳”目標的關(guān)鍵時期。總的來說，在COP28后的全球氣候治理大背景下，中國清潔能源產(chǎn)業(yè)既面臨發(fā)展的機遇窗口，也要應(yīng)對國際國內(nèi)現(xiàn)實的雙重挑戰(zhàn)，需在整體外交、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)創(chuàng)新、現(xiàn)代化與能源安全等方面持續(xù)發(fā)力，實現(xiàn)清潔能源產(chǎn)業(yè)的健康、快速發(fā)展，助力推動公正綠色轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)氣候變化、能源高質(zhì)量、安全與可持續(xù)發(fā)展。

（ 本文作者系中國科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院國際科技關(guān)系所博士后）