資源再生行業是循環經濟的重要組成。而資源再生針對的一大類別是固體廢棄物。

中國是固體廢棄物產生大國。根據生態環境部的統計年報，2022年中國排放源統計調查范圍內一般工業固體廢物產生量為41.1億噸，綜合利用量為23.7億噸，處置量為8.9億噸。但中國固體廢物資源化利用和無害化處置水平仍有待提升，在公眾印象中，資源再生行業也難以擺脫“回收廢品”的低端印象。

在中國循環經濟的發展歷程中，資源再生行業經歷了哪些變化？為何這一行業難以實現技術革新和產業轉型？2024年11月2日，澎湃城市報告就此專訪了環保組織深圳零廢棄的政策顧問劉華。他長期關注固體廢棄物、化學品管理和循環經濟等議題。

生產者責任延伸制和生命周期管理的概念在行業內外并無太多爭議，但在現實中卻存在責任主體難以劃分、生命周期范圍難以厘清等問題。此外，一些政策，如“電子廢棄物拆解基金”的初衷是好的，但在現實中卻面臨收支不平衡而導致虧空的問題。“基于科學決策提升政策制定的精細程度，才不會讓政策執行的效果打折扣，從而能讓行業良性運轉。”劉華指出。

拆解企業為何缺乏技術革新動力？

澎湃城市報告：資源再生行業常與“回收廢品”的低端印象掛鉤。為何會如此？

劉華：對公眾來說，接觸最密切的可能就是賣廢品和看到的走街串巷收廢品的游商，形成這種印象難以避免。一些資源再生的企業客觀上存在一些“散亂污”的現象，無法和一些感官“光鮮”的產業橫向比較。

不過在過去幾十年的發展過程中，這個行業也發生了一些轉變。可能大家比較熟悉的一個典型案例是廣東貴嶼的電子垃圾問題。從上世紀80年代前后，當地逐漸形成了很多家庭小作坊，各家各戶在自家的一樓采用焚燒、加熱、酸蝕等簡單粗放的方式拆解電子垃圾，從中獲取、銷售和回收電子元器件，通過回收有價金屬、貴重金屬等資源獲取收益。因為規模逐漸擴大，同時技術粗放，沒有相應的廢氣、廢液、廢渣的妥善處理，導致當地的環境污染，危害人身健康。由于污染嚴重，貴嶼“聲名鵲起”，但也成為了被關注的典型案例。

2015年前后，當地政府推動轉型，希望把原來小作坊無序經營的廢舊電子產品拆解變成了一個“循環經濟”產業園區，即要求所有電子廢棄物業主集中入駐園區，同時配套了相應的環境治理設施。（編注：貴嶼循環經濟產業園區于2013年啟動建設，2015年底建成。園區包括廢舊家電整機拆解廠、工業污水處理廠、危廢轉運站、濕法冶煉、火法冶煉、廢棄機電產品集中交易裝卸場、集中拆解樓、廢塑料清洗中心等項目。）

從形式上看確實是一種轉變，避免了小作坊的無序經營和污染物的野蠻排放。從規模效應上來說，處理設施也相應可以攤分成本。不過依然存在尚未從根源上解決的問題。例如，如果當地還是沿用傳統的加熱線路板的辦法來獲取電子元器件（俗稱“燒板”），這和原來的家庭作坊式作業區別不大。總體來說，這些轉變是有益的，但還有很多技術和產業升級的空間值得完善。

澎湃城市報告：延續貴嶼的例子，有哪些因素阻礙了行業的技術升級和突破？

劉華：技術升級需要研發和投入，而小作坊難以實現。必要的管理和政策的引導等都是影響因素。

無論是相對粗放的初級回收拆解，還是具有更高價值的深加工、精加工，做好這些環節都需要一定的技術基礎，同時也要付出相應的環境保護的費用來妥善處理廢氣、廢液和廢渣等問題。小作坊式的業態幾乎不可能處理好這些問題。如果沒有必要的法規進行妥善的管理，從業者在利益驅使下會采用最簡單粗暴的方式獲取收益，不會考慮對技術、特別是環境友好技術的投入。

回收企業為何過度依賴拆解基金？

澎湃城市報告：我們在采訪和調研中發現，即便是一些技術水平較高的頭部企業，在固廢回收行業依然很難賺到錢。原因是什么？

劉華：很難一概而論地評價各家企業的經營狀況，不過，確實有行業本身的共性問題。

中國是電子產品的生產大國和消費大國，每年產生大量的廢棄電器電子產品，如之前所言，電子產品的回收拆解相對“價值較低”，而對拆解后產生的各種“廢料”進行深加工、精加工相對具有較高的“經濟價值”。

以電子廢棄物舉例，利潤最低也最簡單的環節就是把產品拆解開，按電子元器件、印刷線路板、各種金屬、各類塑料等類別做簡單分類。這一環節能帶來的收益相對有限，而真正能帶來較高收益的是這些材料，特別是印刷線路板等材料分類后進行深加工的后續環節。印刷線路板，特別是手機等產品的印刷線路板通常含有貴重金屬，例如金、銀等，每噸電子線路板中金的含量能達到上百克甚至更高。與之對應，每噸金礦石內金的含量其實很低，通常在幾克而已。可見，通過對電子廢棄物回收拆解和妥善處理進行深加工的經濟效益是可觀的，但過去很多企業后端深加工的技術水平、產業布局相對有限，無法實現較好的收益，也就形成企業和行業循環經濟實踐良性的發展。

前端的貨源也是問題。

目前，國內依然沒有形成特別規范、高效、成本可控的回收體系。回收行業的貨源基本上都是依賴走街串巷的游商從各家各戶收集，一些企業存在貨源短缺、開工不足，甚至因為局部“爭搶貨源”導致的價格不合理問題，影響了回收拆解企業的正常收益。也導致一些《中國電子廢棄物回收拆解企業目錄》中的企業過度依賴拆解基金的補貼維持。當這一拆解基金難以虧空而難以為繼的時候，企業就存在巨大的生存風險。

從現在的趨勢來看，很多大型科技企業越來越重視對于再生資源的投入。因此對于資源再生行業的企業來說，也應該有思維和技術層面的轉變，從成本控制、經營狀況、客戶維護等方面投入，而不是以簡單的“收破爛”思維來布局業務，否則這一行業是沒有太多提升和改變的可能性。

澎湃城市報告：拆解基金為何會出現嚴重虧空？

劉華：拆解基金這一政策從邏輯上是可行的，它是固廢回收行業生產者責任延伸制（EPR）的一種做法。如果相應政策設置的科學、合理，例如通過EPR從產品的生產商征收一定的費用用于補貼資源再生企業獲得相應的、合理的拆解費用。

但現實情況是，《中國電子廢棄物回收拆解企業目錄》中的拆解企業最終面臨的困境是拆解基金巨額虧空，EPR補貼作為拆解企業的重要收益來源難以為繼。（編注：根據中國物資再生協會的調研，截至2022年底，拆解基金拖欠企業199.79億元，赤字率達到41.9%。）

目前的困境源于政策本身的設置缺乏科學的論證等細節方面的把控。拆解基金的收取和發放并不匹配，無法形成長期的、正常的運轉。在落實拆解基金之前，市場上已有很大的產品存量。這些產品的生產企業難以追溯，也無法補繳拆解基金。只有政策實施之后生產的產品繳納了相應的拆解基金。大量的存量產品被拆解后帶來的基金收支不平衡是一個根本問題。（編注：2009年，國務院頒布《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》，規定自2011年1月1日起在電視機、洗衣機、電冰箱、空調、計算機領域實施以基金制為核心的生產者責任延伸制度。）

此外，在拆解基金這一政策實施過程中，還出現過有回收拆解企業用拼湊的產品反復拆解，以騙取基金的現象。雖然可以通過加強管理來整治和規范，但隨之也導致管理成本的增加。這些原因導致的問題，對行業的發展有害而無益。

原則上來說，EPR是相對成熟的政策來推動行業的良性發展。如果能透徹地探討如何去設定政策的細節，做更微觀的把控，我覺得EPR還是能推動中國循環經濟建設往前走的。

EPR責任主體界定問題如何解決？

澎湃城市報告：我們采訪廢舊動力電池回收企業時發現，回收企業認為要落實EPR，應該是車企、電池廠商付錢給他們來拆解電池。但現實中，通常是回收企業向車企和電池廠商購買電池來拆解。資源回收鏈條中，如何理清上下游的責任和利益？

劉華：這涉及兩個方面的問題。從EPR政策來說，責任主體到底是誰，需要清晰界定。如果政策的責任主體落在整車企業，車企需要繳納一定金額的電池最終報廢處理費用，用來作為拆解企業的拆解補貼。

而從商業上看，拆解企業在獲取電池的時候，因為是一種“商品”的買賣，確實也需要從其上游供貨渠道，可能也包括這些車企，通過正常商業買賣的形式交易。這其實與EPR政策本身的繳費和補貼并不矛盾。只要能明確交易的雙方主體，并不影響政策本身的執行。

澎湃城市報告：依然以廢舊動力電池回收行業為例，EPR的主體究竟是整車企業還是電池廠商？

劉華：EPR政策的主體如何確定通常是個爭議話題。很少有人會反對EPR本身，但提到責任主體要落到誰頭上，則一定會有不同的聲音。

可以從政策執行的有效性來分析這兩種情況。相較于作為電池的生產商的電池企業作為責任主體，EPR的抓手落在整車企業上可能會更合理。動力電池作為整車的配件在整車企業的組裝完成后最終銷售給客戶，通過其銷售渠道，整車企業相對更容易掌握其產品的使用環節情況，也更容易通過逆向物流等方式實現產品配件的回收與報廢。車企根據產品銷售情況，也容易精確核算需要承擔的“生產者責任”的費用比例。EPR的主體落在整車企業上可能更便于政策科學、有效執行。

澎湃城市報告：在固廢回收領域EPR的主體是否會更難界定？汽車還有像4S店這樣的回收節點，電子電器產品賣出去則完全分散了，很難追溯回收路徑。其他國家和地區有哪些舉措來保障EPR的落實？

劉華：是的，因此EPR政策落實起來舉步維艱。中國的產品存量實在太大了，EPR落實得也比較晚。一些發達國家落實這一制度相對較早，他們的產品社會存量也較小，實施起來也相對容易。

歐美、日本等國家地區，如果居民要處理廢舊家電、特別是一些大件的電子廢棄物需要付費給回收企業。這與中國“賣廢品”的概念是相反的。另外，如果這些家電還能正常使用，在一些地方也可以通過捐贈給慈善商店（charity shop）等方式，再由商店進行二次銷售。這樣消費者可以不用負擔額外的處理成本，產品的生命周期也得到延續。如果一些捐贈達到標準，還可能獲得一定的稅收優惠。這些政策都鼓勵了回收體系低成本地良性發展，而避免了層層加碼的成本。

總而言之，在這一產業還未能步入正軌之前，對資源再生行業的政策扶持和政策的精細程度還尚待完善，但已經有一些變化。例如在回收拆解企業之前遇到的增值稅問題。今年4月底，國家稅務總局推出了資源回收企業“反向開票”政策。一般情況下收款方應向付款方開具發票，但資源回收企業比較特殊，他們有一定比例的貨源都來自個人，無法獲得一般情況下可以取得的“第一張發票”，導致無法抵扣增值稅進項稅額等問題。所謂“反向開票”就是回收拆解企業向出售報廢產品的個人進行開票，即付款方向收款方開票，以解決回收企業在進項憑證上的困難。這個政策可能有利于改變這個問題，不過時間尚短，其成效如何有待進一步觀察。

2021年財政部聯合稅務總局印發實施的《關于完善資源綜合利用增值稅政策的公告》，其中提及“從事再生資源回收的增值稅一般納稅人銷售其收購的再生資源，可以選擇適用簡易計稅方法依照3%征收率計算繳納增值稅。”即增值稅簡易計稅方法。

從財稅政策上來說，反向開票和增值稅簡易計稅是促進行業發展的一種嘗試，我們也期待具體實施的效果。

“全生命周期”邊界為何成爭議焦點？

澎湃城市報告：資源再生領域近年來常被討論的一個概念是“全生命周期管理”。全生命周期管理在中國的接受程度如何？

劉華：如果僅是談論全生命周期管理或者全生命周期評估（LCA）的概念本身，我相信大家都會認同。但爭議的焦點在于如何界定“全生命周期”。

這里我以塑料產品來舉例，塑料的全生命周期界定目前就存在很大爭議。2022年3月，聯合國環境大會授權聯合國環境規劃署建立一個政府間談判委員會，利用兩年時間的五次政府間談判，即2024年底之前，制定一項關于塑料污染（包括海洋環境中的塑料污染）的具有法律約束力的國際文書。2024年11月25日至12月1日在韓國釜山舉行的是第五輪即最后一次的政府間談判但最終未能達成這一目標，不得不延期續會。兩年五次談判，包括中間過程中各種斡旋和努力都無法彌合矛盾，其中一個很重要的爭議就是如何界定全生命周期的邊界。

參會各方原則上基本都認同塑料污染應該針對塑料的全生命周期管理才能有效的治理塑料污染。但什么才是塑料的全生命周期管理，其生命周期的邊界如何界定，存在涇渭分明的觀點。

因為絕大多數塑料的原材料都是來源于石油化工產物，以石油化工、塑料生產為主要產業的國家，比如石油輸出國組織成員國等，反對將塑料的生命周期的前端界定為從塑料原材料的開采，即石油化工階段開始。而另外一些“高雄心聯盟”成員的國家代表，包括一些歐美國家和受海洋塑料污染較嚴重的一些國家等，他們則希望將塑料生產的原材料，即初級塑料聚合物這些前端的石化產業階段也納入塑料的全生命周期，從根源上終結塑料污染問題。

很明顯，不同國家代表因為其所處的行業、在產業鏈上的位置不同，他們主張的訴求也不同。對塑料污染治理也會產生不同的影響，例如，治理塑料污染是偏向于末端的廢棄物治理還是從避免不必要的塑料消費的源頭減量下手。

另外，不同的生命周期邊界的界定，也會影響其他的一些角度，例如塑料帶來的碳排放。對塑料而言，從初級塑料聚合物生產這些石化環節到塑料廢棄物的最終處置，前端的石化生產這些環節占據的碳排放比例很大。如果塑料生命周期不納入前端部分而導致這部分碳排放管理的真空，可能會影響到中國低碳化發展的宏觀目標。至少需要從石油化工產業如何實現低碳化目標來下手，與巴黎協定和國家目標相匹配。