劃定生態保護紅線對綠色發展具有重要的保障作用。本文基于生態文明制度建設與綠色發展的客觀要求，對生態保護紅線的內涵、管控要求與管控措施等生態保護紅線劃定關鍵問題進行了系統論述，旨在為積極踐行“兩山”理論提供技術指導與思路參考。

習近平總書記強調：“綠水青山就是金山銀山”。破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立并切實貫徹綠色發展理念。習近平總書記的綠色發展理念是把馬克思主義生態理論與當今時代發展特征相結合，將生態文明建設融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程的全新發展理念，這標志著生態文明建設被提高到了前所未有的高度，是從總體上改善環境質量、全面建成小康社會的必然選擇。

習近平總書記指出：“生態環境用途管制必須遵循自然規律”。中共中央、國務院先后發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》與《生態文明體制改革總體方案》明確提出，要深化生態文明制度改革，劃定生態保護紅線。日前，國家發改委、財政部、國土部、環保部、水利部、農業部、林業局、能源局、海洋局等9部委聯合制定發布了《關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見》，明確提出“強化資源環境生態紅線指標約束”。毋庸置疑，生態紅線的劃定，是綠色發展的保障。本文基于生態文明制度建設與綠色發展的客觀要求，對生態保護紅線的內涵、管控要求與管控措施等關鍵問題進行了系統論述，旨在為積極踐行“兩山”理論提供技術指導與思路參考。

生態保護紅線是指在自然生態服務功能、環境質量安全、自然資源利用等方面，需要實行嚴格保護的空間邊界與管理限值，以維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展，保障人民群眾健康。生態保護紅線具有系統完整性、強制約束性、協同增效性、動態平衡性、操作可達性等特征。廣義上的生態保護紅線包括生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線。狹義上的生態保護紅線則專指生態功能保障基線。其中，生態功能保障基線是“空間”的概念，環境質量安全底線是“標準”的概念，自然資源利用上線是“承載力”的概念。

生態功能保障基線包括禁止開發區生態紅線、重要生態功能區生態紅線和生態環境敏感區、脆弱區生態紅線。紅線范圍內禁止進行工業化和城鎮化開發，從而有效保護我國珍稀、瀕危并具代表性的動植物物種及生態系統，維護我國重要生態系統的主導功能。禁止開發區紅線范圍可包括自然保護區、森林公園、風景名勝區、世界文化自然遺產、地質公園等。自然保護區應全部納入生態保護紅線的管控范圍，明確其空間分布界線。其他類型的禁止開發區根據其生態保護的重要性，通過生態系統服務重要性評價結果確定是否納入生態保護紅線的管控范圍。

環境質量安全底線是保障人民群眾呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的糧食、維護人類生存的基本環境質量需求的安全線，包括環境質量達標紅線、污染物排放總量控制紅線和環境風險管理紅線。環境質量達標紅線要求各類環境要素達到環境功能區要求。具體而言，要求大氣環境質量、水環境質量、土壤環境質量等均符合國家標準，確保人民群眾的安全健康。污染物排放總量控制紅線要求全面完成減排任務，有效控制和削減污染物排放總量。

自然資源利用上線是促進資源能源節約，保障能源、水、土地等資源高效利用，不應突破的最高限值。自然資源利用上線應符合經濟社會發展的基本需求，與現階段資源環境承載能力相適應。能源利用紅線是特定經濟社會發展目標下的能源利用水平，包括能源消耗總量、能源結構和單位國內生產總值能耗等。水資源利用紅線是建設節水型社會、保障水資源安全的基本要求，包括用水總量和用水效率等。土地資源利用紅線是優化國土空間開發格局、促進土地資源有序利用與保護的用地配置要求，使耕地、森林、草地、濕地等自然資源得到有效保護。

生態保護紅線的實質是生態安全的體現，目的是建立最為嚴格的生態保護制度，禁止與生態保護無關的生產建設，對生態功能保護、環境質量安全和自然資源利用等方面提出更高監管要求，從而促進人口資源環境的健康發展。

作為區域生態安全的底線，生態保護紅線劃定后，應做到“一線一策”，滿足以下管控要求。

（1）性質不轉換。生態保護紅線區內的自然生態用地不可轉換為非生態用地，生態保護的主體對象保持相對穩定。

（2）功能不降低。生態保護紅線區內的自然生態系統功能能夠持續穩定發揮，退化生態系統功能得到不斷改善。

（3）面積不減少。生態保護紅線區邊界保持相對固定，區域面積規模不可隨意減少。

（4）責任不改變。生態保護紅線區的林地、草地、濕地、荒漠等自然生態系統按照現行行政管理體制實行分類管理，各級地方政府和相關主管部門對紅線區共同履行監管職責。

1、統一協調

生態紅線的管理涉及林業、國土資源、水利以及環保等十余政府相關部門，因此需要使各部門共同參與生態紅線制度的實施，明確任務分工，構建有效的協調機制。生態紅線制度協調機制主要包括：成立生態紅線專家委員會與生態紅線制度實施領導小組，形成協調管理的組織框架，明確職責權限，健全機制，以加強協調實施能力，真正保證生態紅線的有效實施。根據當前的政治體制特點與制度實施的需求，為各部門的交流協作搭建統一協調機制，提高生態紅線制度實施過程中處理問題的效率和科學性。

2、完善監管

監管機制是各級政府落實生態責任、履行生態職能的根本保障。因此，要建立一個以生態紅線管理部門為主體，新聞媒體、社會組織和公眾廣泛參與的統一監管機制。要對生態紅線范圍內的生態資產進行審計和監督，對有關行政主管部門的生態責任履行、落實情況進行監督，對生態執法部門的執法行為進行監督，對政府的有關生態決策和管理行為進行監督。通過多方位、多層次的監督，建立統一、有力的監管機制，突出環保部門和地方政府的生態職能和生態責任，并使其在有效監督下得到切實落實。

3、分類分級

生態保護紅線區域實行“分類劃定、分級管控”的原則，針對不同類型的生態保護紅線區域，實行分級保護措施，采取差別化的管控措施，嚴禁違背管控措施的開發建設活動。在對自然保護區、森林公園、風景名勝區、水源涵養區、重要濕地、水土保持區與生物多樣性保護區等生態保護紅線分類劃定的基礎上，根據生態保護紅線區域的類型與特征，結合保護區的管理要求，制定分級管控措施。

4、搭建平臺

在生態保護紅線劃分方案的基礎上，利用現勢地形圖、高分辨率遙感影像圖、土地權屬、相關職能部門的管理保護界限，結合外業踏勘核查，確定生態保護紅線的空間范圍，形成生態保護紅線線管理圖則，建立結構完整、功能齊全、技術先進、天地一體的生態保護紅線數字化綜合管理平臺。建立健全生態保護紅線生態狀況監控，制定生態保護紅線監測評估的技術標準體系。加強生態保護紅線信息系統與政府電子信息平臺相聯結，促進生態行政管理和社會服務信息化，提高各級生態管理部門和其他相關部門的綜合決策能力和辦事效率。

5、加強考核

將生態保護紅線管控納入考核指標，將使領導干部的工作重點由片面追求經濟增長轉向經濟、社會、資源、環境全面協調和可持續發展。不但要考察各級干部在任期間是否完成了責任目標，更要了解其任期內是否出現生態資產的減少和生態質量的下降。建立健全領導干部離任生態審計制度，以實施干部離任生態資產審計為抓手，推動領導干部守法守紀、守規盡責，促進生態資產節約集約利用和生態環境安全。探索離任審計與任中審計、與領導干部經濟責任審計以及其他專業審計相結合的組織形式，發揮好審計監督作用。

（1）生態保護紅線與主體功能區劃的關系

主體功能區規劃是我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃。主體功能區是根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力而確定的不同開發方式和開發格局的國土空間單元。國土空間一般可分為以提供工業品和服務產品為主體功能的城市化地區，以提供農產品為主體功能的農業地區，以及以提供生態產品為主體功能的生態地區等。

主體功能區規劃從宏觀上指導區域產業發展，以行政單元為邊界，涵蓋了國土的全部空間；生態保護紅線則更加明確具體，強調的是對具有重要生態功能區域的保護，主要針對以提供生態產品為重點的生態地區。因此，生態保護紅線是在主體功能區規劃指導下實施生態空間保護和管控的具體化，也是主體功能區規劃的基本要求。

（2）生態保護紅線與生態功能區劃的關系

生態功能區劃是指根據區域生態環境要素、生態環境敏感性和生態服務功能空間分異規律進行的空間區域劃分。生態功能區劃是建立在區域生態環境特征及空間分異規律基礎上的，是根據區域不同等級生態系統的整體聯系性、空間連續性及相似性和相異性，探討其生態過程的特征和服務功能的重要性。

生態功能區劃能夠充分認識區域生態系統的結構、過程和功能，是生態保護紅線劃分的基礎。同時，生態保護紅線的劃分也是生態功能區劃的深化和拓展，進一步明確了生態環境敏感和生態系統服務功能重要的區域。

（3）生態保護紅線與環境功能區劃的關系

環境功能區劃是依據社會經濟發展需要和不同地區在環境結構、環境狀態和使用功能上的差異對區域進行的合理劃定，目的是基于區域空間的資源和環境承載能力，通過辨析面臨的環境問題和環境保護壓力，分區制定環境保護目標和明確環境保護相關政策措施。

環境功能區劃是實現科學管理環境的一項基礎工作，按環境要素進行分區，包括水、大氣、土壤和生態等環境要素，因此，其結果往往表現為不同環境要素的環境功能區劃，側重于對單要素環境管理的需求。而生態保護紅線是多要素綜合的分區，強調針對生態系統結構和功能的綜合管理。

（4）生態保護紅線與基本生態控制線的關系

基本生態控制線為保障城市基本生態安全，維護生態系統的科學性、完整性和連續性，防止城市建設無序蔓延，在尊重城市自然生態系統和合理環境承載力的前提下，根據有關法律、法規，結合城市實際情況劃定的生態保護范圍界線，劃定基本生態控制線的目的是確定城市增長邊界。

生態控制線在評估時側重土地利用性質，為最大化保留自然生態空間資源劃定生態控制線。而生態保護紅線則評估城市或區域提供生態服務功能最重要的區域、認定生態敏感區為前提，可以說生態保護紅線為基本生態控制線內“重中之重”的區域。

劃定生態保護紅線是維護國家生態功能基線的客觀需要。只有劃定生態保護紅線，優化國土空間開發格局，理順環境保護與綠色發展的關系，改善和提高生態系統服務功能，才能構建結構完整、功能穩定的生態安全格局，從而維護國家生態系統安全。

劃定生態保護紅線是不斷改善環境質量底線的技術關鍵。只有劃定生態保護紅線，將環境污染控制、環境質量改善和環境風險防范有機銜接起來，才能確保環境質量不降級、并逐步得到改善，從源頭上扭轉生態環境惡化的趨勢，建設天藍、地綠、水凈的美好家園。

劃定生態保護紅線是控制國家自然資源利用上線的現實需求。只有劃定生態保護紅線，引導人口分布、經濟布局與資源環境承載能力相適應，促進各類資源集約節約利用，才能增強我國經濟社會的綠色發展。（供稿單位：環境保護部華南環境科學研究所 作者：張修玉 李遠編輯：王風云）