生態環境惡化、氣候變暖、能源資源枯竭正成為全球面臨的巨大挑戰。中國經濟經歷了30多年的高速增長，所面臨的環境與資源約束亦日益突出，以資源消耗和高環境成本為代價的經濟增長方式已難以為繼。目前，決策層已明確將“綠色化”列為我國經濟轉型的主要目標之一，綠色金融將是支持經濟綠色化轉型的一個重要力量。

關于污染的嚴峻性，筆者曾在《PM2.5減排的經濟政策》一書中有過詳細的闡述。圖1是書中的一張圖，比較了世界部分大城市在2013年PM2.5平均的數值。

圖1顯示中國PM2.5濃度最高的城市是石家莊，指數有150多，指數比較高的城市有西安、北京，指數比較低的國內城市主要在南方。但是，中國絕大部分城市PM2.5 數值都超過WHO（世界衛生組織）規定的第二階段標準，也就是25。而國際上一些大城市，基本上在西方國家，它們的PM2.5水平都在10～20之間。北大的陳玉宇教授和清華的李宏彬教授曾經做過數量分析，他們的結論是淮河以北居民因為燃煤導致的空氣污染而使人均壽命縮短5.5年。除了空氣污染以外，中國還有非常嚴重的水污染和土壤污染。根據環保部的統計，我國75%的水源污染超標，19.4%的耕地污染超標。十年前環保總局和統計局發布《中國綠色國民經濟核算研究報告》，估計環境污染退化成本占當年全國GDP的3.05%，而2013年清華大學和亞行的估算數字表明，僅僅是空氣污染所造成的經濟損失就占到當年GDP的3.8%，這還沒有包括水污染和土壤污染。

造成這么嚴重的污染的原因是什么？從環境的角度來說，和污染的末端治理有關系，但從經濟學角度來講，關鍵的原因是我國污染型的經濟結構，其中包括了污染型的產業結構、能源結構和交通運輸結構。舉幾個例子：第一，我國重工業占比在主要經濟體國家當中是最高的，而重工業單位產出所產生的空氣污染是服務業的9倍；第二，我國常規煤炭占能源消費的比例是三分之二，清潔能源只占13%，這個比例比發達國家的清潔能源的占比要低很多，給定同樣的當量，燃煤產生的空氣污染是清潔能源的10倍；第三，我國城市地鐵出行的比例只有7%，而發達國家大城市地鐵出行比例高達70%，給定同樣的運輸量，私家車產生的污染是地鐵的10倍。

顯而易見，只要改變了污染型的經濟結構，環境就會比現在好很多。污染型經濟結構的形成與投資方式和激勵機制有關。由于過去污染型的項目比較賺錢，所以吸引了大量資金進入。同樣的原因，綠色產業還不太賺錢，目前還不能吸引足夠的社會資本進行投資。

多項研究估計，為實現綠色經濟發展和推動生態文明建設目標，綠色產業在“十三五”期間每年需要3到4萬億的綠色投資，包括在環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等有顯著環境效益的領域的投資。但是由于我國財政能力有限，預計在未來全部綠色投資中政府出資只能占到10%～15%，其余85%以上必需要社會資本來進行投資。這也就是為什么我們要建立一個綠色金融體系的主要原因。我們要通過金融體系的綠色化來動員和激勵大量的社會資金來進入綠色產業。

2015年9月份，中共中央、國務院發布《生態文明體制改革總體方案》首次明確提出，要建立我國的綠色金融體系。2016年8月31日，人民銀行牽頭的七部委共同發布了《關于構建綠色金融體系的指導意見》（下稱《指導意見》），共35條，其中有許多非常具體的、可操作的政策，包括七個部委提供的一些對綠色項目的激勵機制。

（一）設立綠色發展基金

以下結合《指導意見》，就綠色金融發展的十個重點領域做些解讀。

過去，我國的綠色金融主要局限在綠色信貸。但是很多綠色項目尤其是新的綠色項目，首先需要的是股權融資，因為它需要有資本金才能到銀行和債市進行債務融資。所以要通過建立綠色股權基金來推動綠色項目的股權融資。而綠色基金就是提供股權融資的非常重要的渠道。很多綠色項目是比較新的，從技術上來講存在一定的風險，也面臨政策上的不確定，因此，民間資金投入這些綠色項目的積極性不高。當有政府背景的基金參與投資綠色項目后，可以大大降低民間對于這類項目的風險厭惡，使得民間資金愿意跟著投資。在國外有一些比較好的案例，比如說，英國在2012年建立了綠色投資銀行（GIB），政府通過GIB投資一英鎊，可以撬動3～4英鎊民間資金跟投。我們未來要發展國家級的綠色基金、地方層面的綠色基金，還要鼓勵民間和外資來中國設立綠色基金。目前為止，全國至少有12個省市自治區已經設立了各種綠色基金，未來還會有更多。

（二）用財政貼息來支持綠色信貸

對綠色貸款貼息是用較小的財政資金撬動十幾倍、乃至幾十倍社會資金的有效手段。與直接補貼相比，貼息可以使財政以少量的資金撬動更多的社會資金投資環保領域，實現更大的環境效益。同時，貼息機制可將項目甄別選擇的責任部分轉移給更為專業的商業銀行和其他經濟主體，在一定程度上可以減輕財政的管理和監督責任。

近年來，我國不斷加強節能環保的工作力度。從中央環保專項資金的具體使用來看，大量采用直接撥款補助、獎勵的方式，貸款貼息方式實際運用較少。從地方環保專項資金的情況看，部分地區規定了貸款貼息的支持方式，甚至部分地區強調重點污染減排項目原則上要全部采取貼息的支持方式。但從目前收集到的情況看，實際運用貸款貼息的地區并不多。其原因在于：一是財政部門對貼息的重要性和可以產生的撬動民間資金的杠桿效益認識不足，對此配置的財政資源十分有限；二是財政部門對貼息項目評估配備的人力和專業能力有限，限制了其擴大貼息的操作空間；三是對貸款貼息項目的申報材料要求過于嚴格，對污染治理設施建設項目來說，要求貼息的貸款必須是污染治理設施建設貸款，而非主體生產工藝設施建設貸款，但在實際操作中二者很難區分；四是對貼息的貼息率和期限的限制過于嚴格；五是貼息一般是對一定時間范圍內的利息進行補貼，由于利息的資金量較小，申請時間較緊導致申請過程中相關材料準備的成本相對較高，造成企業申請貸款貼息的比例較低。

從國際案例上看，德國政府委托德國復興開發銀行對環保節能項目進行貸款貼息，取得了很好的效果。德國利用較少的資金推動了一大批環保節能項目的建設和改造，“杠桿效應”非常顯著。德國復興開發銀行實施的貼息計劃，有明確的政策導向和一系列配套措施，以保證其有效性。未來我們要借鑒國際經驗，試點財政部門將綠色貸款的貼息管理權交給綠色銀行等做法來擴大綠色貼息的范圍。

（三）建立綠色擔保機制

綠色擔保的目的也是為了解決綠色融資難、融資貴的問題。很多綠色項目其實是很有商業前景的，但是一般商業銀行認為它風險很高。在這種情況下政府就有必要拿出一部分資金來對綠色項目進行專業化的擔保。國際上有一些非常成功的案例，包括美國能源部的案例和中國跟IFC合作的案例，都可以做到在損失率或者違約率非常低的情況下，用很小的公共資金來撬動很多民間資金。比較經典的案例就是美國能源部對新能源項目啟動的擔保計劃。在項目啟動時，美國能源部做了很多調研，發現市場認為新能源項目風險很大，貸款違約率可能會達到10%。但是為了能源清潔化的國家戰略，美國政府決定出資推動擔保清潔能源項目。美國國會特批了一筆資金，用于覆蓋這些貸款的違約損失。在這些接受貸款的清潔能源項目完成后，發現實際的貸款違約率只有2.2%，大大低于預期，美國政府用擔保機制成功地幫助核能、風能、光伏等清潔能源行業實現快速發展。現在國內的一些地方政府已經在考慮成立專業性的綠色擔保機構，或者委托專業的擔保機構來提供對綠色項目的擔保服務。還可以考慮由多級政府，包括省、市、縣多級出資建立綠色項目風險補償基金，用于分擔部分綠色項目的風險損失，來支持綠色擔保機構的運作。

（四）運用再貸款支持綠色金融

歷史上人民銀行的再貸款曾經用于也正在用于支持小微、三農等薄弱環節，未來再貸款也要用于支持綠色金融，這一點也寫進了最近的《指導意見》當中去。也就是說，人民銀行可以通過再貸款這種形式為商業銀行提供成本比較低的資金來支持綠色信貸。當然，這里指的再貸款應該廣義地去理解，也可以包括MLF、PSL等貨幣政策工具。

（五）銀行開展環境壓力測試

銀行開展環境壓力測試有潛力成為推動未來綠色金融發展的一個重要工具。環境壓力測試在技術上比較復雜。舉一個例子，2015年以來工商銀行率先通過壓力測試開始探索環境風險對銀行信用風險造成的影響。具體的做法就是在幾個行業領域做了環境風險對銀行不良貸款率影響的分析，比如說火電、水泥、鋼鐵、化工等行業。這些行業的污染比較嚴重，但是其所面臨的環境風險目前還沒有全部轉化為信用風險，這是因為未來會出臺很多環境方面的政策、法規和新的市場機制。如果環境執法監管力度提高后，原本逃避繳費的企業就必須要對其污染物排放付費，從而使企業的生產成本上升。再假設幾年后中國開征碳排放稅，那么排放二氧化碳的企業成本會進一步上升。碳交易市場將在2017年正式啟動，如果企業減排不力，就必須去市場上購買碳配額，也會產生更多開支。所以，很多污染型企業將會面臨成本上升、收益下降的情況。對銀行來說，這些企業的不良貸款率也會相應上升。通過壓力測試可以把這些環境高風險行業的未來不良貸款率估計出來，就可以得到一個環境風險和未來信用風險之間的定量關系，從而使銀行能夠重新審視自己的資產配置，激勵其減少對污染行業的貸款，同時加大對綠色行業的資金投入。

（六）發展綠色債券市場

發展綠色債券市場至少有三個方面的好處：一是為綠色企業開辟了新的融資渠道。剛才提到，過去我國主要的綠色融資渠道是綠色信貸，沒有充分運用資本市場。未來，要充分利用債券市場和股票市場。二是解決銀行和企業期限錯配的問題。銀行能夠投放的中長期信貸有限，而綠色項目大多是長期項目，因此會造成銀行信貸與企業融資需求之間的期限錯配。發展綠色債券市場，讓銀行和企業從債券市場直接融得更多長期資金，就可以緩解期限錯配問題。三是可以降低融資者的融資成本。最近的一些分析表明，綠色債券的平均發行利率略微低于同樣信用評級的普通債券的發行利率。另外，未來也可以在政策層面做貼息或擔保之類的安排，進一步降低綠色債券的融資成本。

 

2016年以來，我國的綠色債券市場已取得了迅速的發展，當年在我國在境內發行的綠色債券達2000億人民幣，境外發行相當于近300億人民幣，我國發行的綠色債券量占全球同期綠色債券發行量的40%。中國已經成為全球最大的綠色債券市場，但是前景還非常的廣闊。

 

綠色債券比較適合大中型、中長期、有穩定現金流的項目，比如說地鐵、輕軌、污水處理、固廢處理、新能源等。這些項目有幾個特點：一是需要的資金量比較大。二是雖然回報率不是特別高，但現金流比較穩定。一些地方作了初步研究，發現未來當地綠色投資中，這些項目可能會占全部綠色投資的30%以上，因此我國發展綠色債券的市場潛力是很大的。

（七）發展綠色股票指數

 

在我國的主要股票指數的構成中，傳統的高能耗、高污染的重工業企業占很大比例，而許多被動型基金和機構投資者做投資時自然將同樣比例的資金投入到污染性行業。建立和推廣綠色股票指數（以綠色企業為主的指數）是國際上通行的引導更多資金投向綠色產業的做法。我國在建立和推行綠色、可持續指數與投資方面，還處于剛剛起步的階段。目前在歐洲的ETF產品中，約20%已經是綠色的，而在中國的ETF產品中，只有2%左右是綠色的。因此，應該加快我國綠色指數的開發和運用，進一步借鑒國際經驗和方法，推進綠色指數發展創新，推動機構和零售投資者開展綠色指數的投資，鼓勵資產管理機構開發更有針對性、更加多樣化的綠色可持續投資產品。

（八）在環境高風險領域建立強制性的綠色保險制度

我國每年發生幾百起的突發性環境事件。由于很多環境事故的責任人都是中小企業，發生事故以后企業就倒閉或者企業主跑路了，因此沒有人來支付環境修復的成本。受害者一般是事故現場周圍的居民，會強烈要求政府妥善處理，從而使環境事故演變成社會穩定問題或對地方財政造成壓力。為了避免這些情況的發生，有必要建立綠色保險制度。具體來講就是建立環境責任保險制度。發達國家環境方面的法律法規比較健全，環境執法力度也比較強，企業和股東為了避免未來可能面臨的法律責任，自愿到保險公司購買環境責任險。但在國內，這種自愿性環境責任保險的推廣不是很順利，很多企業不愿意主動投保。因此，《指導意見》明確提出要在環境高風險領域當中，比如采礦、冶煉、皮革、危險品運輸等行業，未來要建立強制性的環境污染責任保險制度。

（九）上市公司和發債企業披露環境信息

《指導意見》明確提出要對上市公司和發債企業實行強制性的環境信息披露的要求。只有企業充分披露了環境信息，包括它的各種排放信息，如二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、水污染等等，資本市場才有能力識別哪些企業是綠色的，哪些企業是污染型的，才有可能用腳投票把更多的資源配置到綠色企業。所以如果你是上市企業的話，要做好準備，未來幾年內政府會對你有強制性的披露要求，這是資本市場綠色化的一個非常重要的方向。另外，環境信息披露的要求，也是強化企業承擔環境與社會責任的有效手段。由于考慮到對聲譽的影響，被要求強制披露環境信息的企業會傾向于減少對污染性項目的投資，增加對綠色項目的投資或增加對環保事業的公益捐助。

（十）加強推動綠色金融的國際合作

各國攜手發展綠色金融、推動綠色投資和經濟的綠色轉型是共贏互利的合作。首先，綠色投資具有重要的跨國外部性。比如，一國在綠色投資方面努力，可以降低污染和二氧化碳的排放，從而緩解全球應對氣候變化和環境污染所面臨的壓力，其受益者包括本國之外的其他國家。但由于這種外部性，就涉及到一個潛在的“搭便車”的問題。如果沒有有效的國際合作，“搭便車”可能會成為綠色投資不足的一個原因。相反，有效的國際合作可以成為各國共同推動綠色投資的動力。其次，對許多國家來說，綠色金融涉及到比較新的理念和方法，因此國際經驗的分享和傳播以及相關的能力建設是推動其發展的關鍵之一。第三，通過綠色資金的跨國合作，可以提升全球綠色投資的水平和能力。比如，歐美國家有許多機構投資者具有綠色偏好，而新興市場國家的綠色項目有巨大的融資需求。通過雙邊和多邊的國際合作，為這些跨國投資提供便利條件，就可能使原來難以獲得資金的綠色項目融得資金，同時也為國際投資者進行可持續投資提供新的“綠色”資產類別。

因此，中國倡議發起并共同主持了G20綠色金融研究小組，希望能在全球范圍推動發展綠色金融的共識，推動銀行和資本市場綠色化、環境風險分析、綠色金融指標體系建設。除此之外，中國還開始推動對外投資如一帶一路投資的綠色化；與英國合作推動中國金融和企業到境外發行綠色債券；與法國合作共同推動環境信息披露，與美國合作共同建立綠色投資基金，相信這些努力將為全球發展綠色金融提供有利的環境。

綠色金融的發展，不光要靠中央的政策指引和金融機構的積極參與，也要靠地方政府的大力推動。關于地方政府如何推動綠色經濟和綠色金融發展，本文提出幾點看法：

（一）要通過改革弱化地方政府單純追求GDP的觀念

中央考核地方官員業績、省級政府考核市縣級主要官員業績并決定其晉升時，不應繼續以GDP作為主要評價指標，而應該重點看當地的就業穩定和環境改善等老百姓最關心的指標。應該研究編制地方自然資源資產負債表，定期公布，作為評價地方政府“環境表現”的指標之一。那些雖然能把GDP速度搞得很高，但使得自然資源“凈資產”不斷下降、生態環境不斷惡化的地方政府官員不應該得到提拔。 

（二）地方政府在編制經濟發展規劃時，應該以改善環境質量作為硬性的約束條件

目前，一些地方在編制發展規劃時，主要以保證GDP增速作為目標，來挑選他們認為的戰略產業、重點產業、支柱產業。但是，這其中的許多產業仍然是污染型的，或者沒有明顯改善環境的效果。筆者認為，要按環境可持續原則編制發展規劃。首先必須要確定未來（如五年、十年后）大氣質量、水質、土壤質量的改善幅度，單位GDP能耗、水耗的降幅，以及碳排放總量的降幅。要根據這些要求，明確哪些高污染、高排放的行業不得納入規劃，哪些有明顯的節能減排效益的項目應該重點支持，多少百分比的新建筑物必須達到綠色建筑標準等。換句話說，實現改善環境的目標必須成為經濟發展規劃的起點，而不是在建設了大量污染性項目之后再進行事后“治理”。要做到這一點，當務之急是在編制發展規劃時，要有專家幫助量化各類產業和主要項目的環境成本和效益。以憑感覺、“拍腦袋”的方式來編制規劃是無法實現環境效益的。

（三）要充分尊重市場機制，讓有限的財政資金盡可能調動更多的社會資本投入綠色產業

 要科學設計綠色擔保、貼息等激勵機制，適當地提高一些綠色項目的回報率（不需要提高太多，只要起到能吸引社會資本的效果即可），以撬動綠色信貸和綠色債券融資。地方可設立綠色基金，政府出一些錢，目的是爭取撬動幾倍、十幾倍的社會資本跟投。政府出資建立的綠色擔保機構、綠色發展基金一定要按市場規則運行，不能是因為“我出錢，我就派我的官員來管。”事實證明，派不懂金融的政府官員來管理金融機構和投資基金，基本都在浪費國家資金，這些機構也維持不了太久。