內容提要：生態文明建設是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。以憲法形式規定公民環境權能夠為生態文明建設提供“新法理”、解決環境法合法性的“權利基石”問題，既可以成為判斷憲法是否為“良憲”的重要標準，也可以發揮基本權的主觀權利維度和客觀規范維度的功能。環境權作為公民的一項基本權利，意味著保護環境的生態價值可以與財產權所保護的經濟價值具有同等重要的地位；環境法也應該由消極的污染防治向積極的環境治理過渡。我國應該啟動《憲法》修改程序，在遵循憲法修改規律和要求的情況下，把黨章中關于生態文明的闡述和要求用法律思維和方法轉化到憲法之中；同時，根據憲法的特點，將公民環境權作為基本權利予以確定。

關鍵詞：環境權；生態文明；憲法；基本權利

　　黨的十九大報告明確提出：“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成綠色發展方式和生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態治理做出貢獻。”生態文明是由中國結合自己的國情“首創”并隨著中國接近國際舞臺中心而逐步走向世界的概念，是與發展階段相適應的習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。按照全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的基本要求，為生態文明建設提供法治基礎，憲法應該也必須做出回應。在憲法中明確規定公民環境權，則是回應生態文明建設法治需求的最佳方式。

　　一、作為環境保護“新法理”的環境權

　　在學術界，關于環境權的分歧從來沒有彌合。是否存在環境權或者什么是環境權，一直在國內外學者中爭論不斷。因此，明確環境權的基本內涵，是環境權入憲的前提。

　　（一）環境權的提出緣于傳統權利不敷使用

　　從世界范圍看，工業革命以來，人類對環境的影響加劇，西方發達國家的環境污染問題逐漸突出，因不動產利用而產生的環境污染糾紛日益增多，給社會秩序造成了沖擊。這些糾紛進入司法程序后，按照“不得拒絕裁判”原則，司法機關必須給出糾紛解決方案。面對個案，各國首先試圖在傳統法律框架下尋找對策，沿用傳統民刑事法律加以應對。在民事案件中，英美法國家大多適用普通法上的相鄰妨害損害賠償或核發禁制令規則，大陸法系國家多沿用相鄰關系或損害賠償的法則；在刑事案件中，主要是通過解釋方法適用既有罪名。這種建立在自由資本主義基礎之上的糾紛解決機制，以保障自由權與財產權為中心，重心不是為污染受害者提供救濟，而是強調行為人的營業自由和排放自由，原則上認為不得以公權力介入來混淆個人責任，將政府規制排除在外。

　　在“二戰”前后，隨著環境污染日趨嚴重，一些國家也制定了控制污染的法律。此時對什么是“環境問題”尚未形成共識，環境保護的理念也未得到確立，這些立法在性質上仍可歸屬于產業規制，主要是為了預防由產業活動引發的人身和財產損害。換言之，只要國民健康和財產不發生損害，即便對環境造成了損害，也不應當進行限制。可以看出，環境立法需按照行政權界限理論、為尊重產業自由而慎重行使限制權，只有在防止人身或財產受害的必要場合下才加以限制，體現了典型的“消極行政”觀。理論上也認為，制定環境法是為了彌補司法救濟不足，具有“預防性司法作用”的特征。可見，在環境污染被認為是工業文明的“必要之惡”的自由資本主義時期，法律對于污染行為持縱容甚至鼓勵態度。

　　人類進入20世紀以后，生產力的快速發展導致環境污染在一些地區急劇蔓延，環境污染引發的人群健康受害事件頻發，造成社會動蕩。20世紀60年代，美國海洋生物學家蕾切爾?卡遜出版《寂靜的春天》，開啟了現代環境保護運動的大門，在世界范圍內引發了首次環境保護運動浪潮。西方各主要國家興起了聲勢浩大的環境保護運動，訴求高度一致，即反污染并救濟污染受害者，要求國家積極采取措施保護和改善環境。各國為了穩定社會秩序，避免因環境污染導致“政變”，被迫回應社會公眾的強烈訴求，但卻遇到了觀念與制度兩個方面的障礙。

　　一方面，在傳統法治觀念下，國家僅負有消極的不侵犯公民自由與提供最低限度生存照顧的義務，基于控權原則，國家負有積極的給付義務僅限于最低限度的生存保障，而“良好”的環境不在國家給付之列。因此，若要求國家承擔保護環境義務，首先需要解決的是公眾是否應該有在良好的環境中生活的權利。如果有，其法理依據與法律依據是什么。

　　另一方面，環境污染往往是不特定污染源無可非難的日常排放累積而成，不僅因果關系復雜，同時也難以依照原有的法律責任制度所強調的過錯責任、個人責任加以應對，必須有新的法律制度。而新的法律制度也要有不同于傳統法律的新法理加以支撐，這也要求尋找運用新的制度手段保護環境的新法理。

　　正是在這樣的背景下，人們首先從人權意義上提出了環境權的主張，認為環境權是公民應享有的一項基本人權，并以此作為新立法的權利依據，并建立新法理。最早建議確立環境人權的正是蕾切爾?卡遜本人，她在《寂靜的春天》中指出，“如果說《權利法案》沒有提到公民有權保證免受私人或公共機構散播致死毒藥的危險的話，這僅僅是因為建國者們--盡管他們擁有過人的智慧和遠見--無法預見到這樣的問題。”她在肯尼迪總統的科學咨詢委員會作證時更為明確地指出，公民免受毒物侵害的權利應成為一項基本人權。聯合國大會1968年至1969年通過的第2398號和第2581號決議認為：人類環境質量的惡化可能會影響到“基本人權之享受”，故決定于1972年在斯德哥爾摩舉行一次人類環境會議，目的是“鼓勵各國采取旨在保護和改善人類環境以及補救和防止其受損害之行動，并對此提供準則”。號召在世界范圍內開展關于公民主張在良好環境中生存的權利及其法律依據的研究和討論。世界上許多國家的專家學者參與了研究和討論，提出了環境權的各種學理主張。1972年，第一次人類環境會議如期召開并通過了《斯德哥爾摩宣言》，該宣言原則一宣告：“人類有權在一種能夠過著尊嚴和幸福的生活的環境中，享有自由、平等和充足的生活環境的基本權利，并負有保護和改善這一代和世世代代環境的莊嚴責任。”這被視為是環境權的標志性定義，也正式開啟了環境權的實踐，不論國際法還是國內法均對此進行了回應。

　　（二）環境權是解決環境法合法性的“權利基石”

　　簡要梳理環境權的歷史可以看出，其起源于尋找人在良好環境中生存的法律依據，解決的是環境法的“本源性問題”或者合法性問題，需要回答的是能否建立不同于傳統法律的“新法理”，以解決日益嚴重的環境問題帶來的對人類生存和發展的威脅。從本質上看，環境權的出現是西方國家運用法治思維應對因環境問題引發的社會危機的結果。正如哈貝馬斯所言，“合法性的意思是說，同一種政治制度聯系在一起的、被認為是正確的和合理的要求對自身有很好的論證。合法的制度應該得到承認。合法性就意味著某種政治制度的尊嚴性。這個定義強調的是，合法性是一種有爭議的公認的要求，統治制度的穩定性，甚至取決于對這種要求的（起碼的）在事實上的承認。”“一個統治的合法性是以被統治者對合法性的信任為尺度的。這涉及著‘信任問題，即相信一個國家的結構、活動、活動方式、決策、政策，以及一個國家的官吏和政治領導人都具有正確性、合理性、善良道德的素質；并且相信由于這種素質而應得到承認。’在這個意義上說，環境權是一種不同于傳統法律的“新法理”，要解決的是環境法產生的權利基礎、權威性問題，是環境法被信仰、被遵守的前提。換言之，在“環境問題”被構建成為社會共識后，解決環境問題的法律路徑同樣需要得到“構建”，在這個意義上，我們說環境權是環境法的基石。

　　1.作為一種“新法理”，環境權的核心是解決人在環境中生存的權利主張的法律依據問題，目標是要在傳統法律之上建立一種新型法律關系。環境法緣起于傳統法律應對環境問題的不足，根源是“個體主義”法律觀下建立的私法自治型法律關系。為了解決日益嚴重的環境問題，環境法對傳統法律進行了“革命”，為引人新的法律觀、建立新的法律關系進行理論構建。這種法律關系的建立需要有對人與環境關系的重新認識、需要對傳統法律觀進行“矯正”，需要建立新的法律原則。這些理念、原則體現在環境法整體規范之中，并不是一個具體的法律條文或者一項制度。我們對環境法的性質與特征認識，如可持續發展的生態倫理觀、整體主義法律觀、“人--環境--人”共同體規則、綜合性特征手段等等，都是這種“新法理”的具體體現。學者對環境權作為應有權利的論證，也是以此為起點展開。作為“新法理”的環境權，回答的是環境法存在的“合法性”問題，換言之，它要為國家承擔環境管理責任、國民享有在良好的環境中生活的權利提供依據。要建立這樣一種“新法理”或者權利依據，就必須突破傳統的“公法--私法”二元結構，必須改變簡單粗暴地將自然作為可任意支配的“物”的法律制度，必須為自然環境設置相對完善的保護措施，重構“國家--社會”“公權--私權”“權力--權利”的關系，等等。只有從本源上理解環境權，才可以理解環境法的目的在于建立一類新型法律關系。在這類法律關系中，既有傳統的公法關系也有私法關系，既有單向法律關系也有雙向法律關系，既有“人--人”關系也有“人--環境--人”關系。美國環境法學的先驅約瑟夫?薩克斯教授的公共信托理論、制定專門環境法的建議，都是為建立這種“新法理”而做出的貢獻。

　　2.作為一種“新法理”，環境權的關鍵在于厘定傳統權利與新興權利的邊界，本質是確定環境權在整個權利體系中的位置。環境法盡管要創造“新法理”，但它仍然是法律家族內的一員，必須具有“法”的血統。盡管是“新”的，但也必須是“法理”。這就涉及兩個非常重要的問題：我們如何對待“舊法”？以什么方式來創造“新法”？

　　在對待舊法的態度上，有人采取了完全的生態中心主義立場，主張賦予自然界法律主體地位，提出了“環境的權利”（environmental rights），徹底顛覆現行法理，構建完全不同于現有法律制度的全新制度。有人采取生態人類中心主義立場，主張將生態理性納入人類理性之中，以可持續發展為原則，對現有法律進行拓展，構建與傳統法理、法律既相銜接又有發展的新的法律制度體系。筆者認為，人以兩種方式生存。一種是作為生物體的人，從環境中獲得基本生存條件并作為地球生態系統中的一部分，其生存必須依賴清潔的空氣、水以及生態系統的各種服務功能，可以稱之為人的生物性生存方式；另一種是作為社會的人，從自然環境中獲得勞動對象、工具和成果并與他人形成合作體共同創造財富，其生存必須依賴社會、組織以及社會關系的各種形式，可以稱之為人的社會性生存方式。從法律的產生與發展歷史看，人類文明產生了法律，但直到工業革命以后，法律只對人的社會性生存方式有系統而明確的規制，卻忽略了人的生物性生存方式。隨著環境污染問題的加劇，人的生物性生存方式受到人的社會性生存方式的嚴重威脅，人們才發現過去的法律存在的嚴重問題，產生了建立新法理的需求與愿望。但是，對人類生存與發展而言，人的兩種生存方式并非可以相互替代，法律也是如此，人的社會性生存規則不能完全替代人的生物性生存規則，反之亦然。我們知道，法律并非條文本身，其背后還蘊涵著深刻的“法理”。如果人的生物性生存規則的“法理”與社會性生存規則的“法理”完全不能相容甚至直接對立，只會使事情變得更糟。因此，在建立人的生物性生存方式的新規則時，既不能完全拋棄或者推翻人的社會性生存方式規則，又要對舊規則進行一定程度的改造，使其不對人的生物性生存方式產生不良后果。正是在此意義上，環境法的體系中才出現了專門環境法規范和相關法律中的環境法規范兩個子系統。

　　既然我們希望尋求“新法”與“舊法”之間的“溝通與協調”，那么具體路徑是什么？或者我們以什么方式來“創造”新法？人的生物性生存方式在法律上的具體表現形式是什么？換言之，人具有在良好環境中生存的權利的“新法理”，必須有具體的權利形式以及保護制度加以體現。在法律上，能夠體現人的價值的最高權利是人權，只有進入人權體系的權利才能夠得到最為全面和最充分的保護。也正因如此，“環境權”成為了表征人在良好環境中生存的權利的“新法理”的具體形式，并且一開始就是以人權或者人的基本權利形式被提出的。

　　作為“新法理”的環境權，必須在法律實踐中得到體現。作為應有權利的環境權是否應該法定化以及如何法定化，也必然成為重要的課題，環境權入憲的主張亦由此而生。入憲的實質是使環境權成為憲法的出發點和歸宿、成為判斷憲法是否“良憲”的重要標準。更為重要的是，基本人權入憲成為法定權利后，能夠獲得相應的規范效力，可以根據其在憲法權利體系中的地位發揮基本權的主觀權利維度和客觀規范維度的功能。

　　二、作為憲法權利的環境權

　　從字面上理解，環境權有兩種含義：一是“環境的權利”（environmental rights），二是“對環境的權利”（right to environment）。如果比照“人權”（human rights）的表述，前者可以解釋為環境所擁有的權利，而不是人對環境的權利。這兩種解釋實際上涉及人類中心主義和非人類中心主義在法學領域的爭論，但由于種種自然主體論的主張實際上無法走出“法律是人的行為規則”的基本屬性。筆者認為，實現重新認識人與自然的關系，確立人在自然界中的道德和法律責任的目標，并非只有賦予自然主體地位一種途徑，也可以在可持續發展理念下將“人--人”的法律關系轉變為“人--環境--人”模式。既承認自然具有一定的主體性，肯定自然在環境法律關系形成中的價值；又不破壞“法律是人的行為準則”的基本屬性，將自然作為特殊客體加以保護。在這種思路下，“自然的權利”（right of nature）可以通過“人對自然的權利”（human right to nature）得以實現。在這里，筆者也使用“環境的權利”（environmental rights）一詞來表達“人對環境的權利”之意，并將其定義為公民享有的在清潔、健康的環境中生活的權利。環境權首先是一項基本人權，同時也是一項法律權利，但由于其是一個抽象性、不確定的法律概念，需要通過立法和司法途徑進行具體化，以發揮其規范效力。環境權入憲，是環境權法定化的最高形式和最佳表達。

　　（一）環境權的獨立人權屬性

　　環境權一開始就作為基本人權被提出，但質疑和批評之聲也從未停歇。各種批評從表面來看是否定環境權的人權屬性和法律屬性，實際上背后有著一個共同的預設，即環境權所保護的利益可以涵蓋既有權利或者通過既有權利的解釋進行保護，無需作為一項獨立的權利。但這顯然是對環境權的產生緣由和本質屬性的誤解，事實上，環境權不僅在自然法意義上是一項形成中的基本人權，更應將其進一步上升到實定法層面，成為一項基本權利和法律權利。

　　1.環境權是新興的基本人權。從自然權利的觀點看，人權是一種權利，是作為主體之“人”先于國家存在的權利。法律出現后，人權經過一定的制度安排表現為法律權利，可以得到實定法的保障。自然法上的基本人權至少有以下幾個面向：（1）先于國家存在，不以實定法規定為限；（2）源于對某種價值和利益的壓迫；（3）為人之生存所不可欠缺。因此，“人權天賦”的基本理念不是來自于抽象的“人作為人生存而不可欠缺”的理念思考，而是為了從壓抑其生存的社會條件中解放出來的訴求。從法治的角度看，人權是人對國家的權利訴求，只有得到國家的承認與保障的人權才有意義。環境權入憲，實際上是環境權基本人權屬性所提出的必然要求。

　　環境權看似源起于上世紀60年代，實際上應伴隨國家產生而存在。在人類改造利用自然的早期，由于生產力水平低下，環境問題并未直接挑戰人的生存，人對環境所享有的權利處于“休眠”狀態。二戰以后，環境問題成為了壓抑人類生存的重大問題，從根本上影響到人類第一代、第二代人權的享有，而已經建立的以財產權保障為核心的私法制度和以生存照顧為中心的公法制度對此無能為力。環境問題在道德上和法律上都對人類提出了新的挑戰，環境權因具有了成為基本人權的可能性而“蘇醒”。在道德上，環境權表現為產生了生態倫理，要求重新認識人與自然的關系并確認人對環境的應有權利；在法律上，則表現為提出人權訴求，即不僅要求各國在主權范圍內尊重國民享有的清潔、健康環境的權利，亦要求國際社會通過共同努力來保護和改善環境，保障人類福祉之實現。

　　在此背景下，一些國家嘗試通過對傳統人權譜系尤其是生存權和健康權的憲法解釋來解決環境權的主張問題，但不可否認的是，所有權絕對和經營自由是現代環境問題產生的制度根源。當人們的“自由”嚴重危害人類的生存環境、危及人類生存基礎的時候，適宜人類生存的環境就不再是毫無價值的“客體”。要求國家對自由權進行一定的限制并確保人民在健康安全的環境中生活，作為一項基本人權被提出是社會發展的必然，也是法律作為社會關系“固定器”所必須的演進。如果既有權利體系已無法對新興權利提供周延保護，甚至已發現新興權利與既有權利存在邏輯或價值上的沖突時仍抱殘守缺，只會阻礙法治發展。

　　在傳統法律體系中，基本權作為最重要的公法權利，其要旨在于賦予人民一個可以對抗國家侵害的基礎，強調人民可以基本權來防御國家對自由權的侵害。在這個權利體系中，自由是核心，防御個體受到來自國家的侵害是保障自由的最重要的法律“屏障”，因而防御權構成了基本權的核心功能。但人類進入20世紀以后，隨著社會經濟生活的不斷發展變化，基本權的功能逐漸得到擴充，如基于社會國原則產生了給付與受益功能、針對第三人效力的保護義務功能等等。第二次世界大戰以后，德國產生了基本權的客觀功能學說，認為基本權利蘊含著客觀價值秩序。這種客觀價值秩序具有兩種意義：一是基本權利可以作為一種對所有法規范的憲法基本決定，把憲法秩序與其他法規范秩序分離開來，憲法位階基本權利的作用得以“輻射”至所有的法規范秩序，如產生基本權利對第三人的效力；二是基本權利可以作為立法權、行政權以及司法權應努力促進的方針與準繩，國家負有積極義務使基本權利得以實現。

　　環境權就是這樣一個自始就具有積極性的基本權利，它不僅要求國家維持有利于人民生存的生態底線，還要承擔積極改善環境質量的義務，更具有對第三人的效力--社會主體負有的保護環境、不侵害環境的義務。這意味著，作為新型人權的環境權已經不像傳統人權那樣只強調基本權利的可訴性，而是更加重視其客觀功能，通過確立“客觀價值秩序”為國家公權力乃至于當代人和子孫后代建立共同追求的“價值體系”或“價值標準”。這種共同追求的價值目標，在現代法治社會首先要求環境保護成為憲法的核心價值，其次是要求制定有利于環境權實現的法律制度。具體而言，立法權負有義務制定具體詳細且符合環境保護本質之法規范來防止污染和維護生態環境之可持續發展；行政權應基于憲法精神與依據法規執行環境生態保護義務，亦須基于專業制定環境計劃來為前瞻性之環境規劃；司法權應本于憲法精神與法律規定，對是否危害生態環境及與此相關的憲法保障基本權為司法審查。

　　2.環境權是具有特定內涵的獨立法律權利。環境權是否可以獨立存在，或者說環境權以何種方式存在于憲法中，也是環境權入憲所必須解決的一個問題。自環境權提出以來，就有一種觀點，即從生存權和生命健康權等相關條款中引申出環境權，或者擴大傳統的人格權和財產權的保護，就足以救濟環境侵害帶來的問題，不必再確立一個概念模糊的環境權。這一觀點至少存在兩個方面的冋題，一是忽略了環境權的“新法理”擔當，二是對人權體系發展與理解存在誤區。該觀點沒有認識到現代風險社會催生的環境權關注的是自然環境的生態價值，不僅與財產權、生存權、健康權等基本人權體現的是兩種不同的法理念與法秩序，其核心內涵也無法為傳統生存權和健康權所接納，而且，環境權已成為其他基本人權能否實現的前提和基礎。

　　（1）環境權保護自然環境的生態屬性。環境權是為應對環境問題而產生的新的權利訴求，其對象是影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，具體包括：環境要素、自然生態系統和生態系統服務功能，不是傳統法律意義上的“物”或“財產”。

　　環境權基于環境保護理念而產生，其明確指向是生態性權利，不包括經濟性利用。自然環境尤其是其要素和功能對人而言具有雙重價值：一是生態價值，在法律上表現為人對清潔、健康環境所享有的權利（right to a clean and healthy environment）；二是經濟價值，在法律上表現為人對自然資源、能源所享有的經濟權利（right to use natural resources）。生態性內涵與經濟性內涵本質上悖反、邏輯上矛盾。環境權的本質在于保障人們生存在一個適當的環境中，而不僅是維持生存的最低限度。我們知道，環境問題的產生很大程度上緣于人們只重視自然環境的經濟價值，忽略了生態價值對人的生命和尊嚴所具有的關鍵性作用。這種觀念在法律制度上的體現就是圍繞自然環境的經濟價值構建了相應的財產權制度，生態價值遲遲未被確定為“權利”。隨著環境問題成為影響人類生存和發展的根本性問題，人對生態價值的關注才以主張“環境權”的形式得以呈現。因此，環境權是對傳統權利體系規范環境問題的補充與超越，只有廓清環境權與傳統權利的關系，才能充分認識環境權入憲的意義。

　　事實上，對資源的開發利用予以規制不是環境法的主要任務，僅是在這些開發利用行為損害了自然環境要素、環境系統和生態服務功能時，環境法才發揮作用。在此意義上，環境權中雖然也有“自然環境利用權”，但其已經不是傳統財產權意義上的開發利用，而是對自然環境空間、自然環境容量等生態環境服務功能的利用。承認這些新的權利，恰是對財產權所保障的經濟自由的限制。“環境資源的雙重形態（指生態屬性和經濟屬性）導致了其對于人類的雙重價值，民法上的物權與環境法上的環境權分別對環境資源的不同價值予以承認并提供了保護，民法保護的是其經濟屬性，環境法保護的是其生態屬性。”以憲法形式對環境權的生態屬性予以認可，是環境權法定化必要且必須的過程。

　　（2）環境權與生存權、健康權具有不同內涵。環境權與健康權、生存權的關系始終是環境權能否獨立存在的焦點。其實，這是對環境權核心內涵的“誤讀”或者對權利之間可能存在的交叉現象的簡單理解。

　　作為第二代人權核心權利的生存權，的確賦予了公民對國家的給付請求權，但這種請求權被明確限定于“最低限度的生存保障”--足夠的食物和營養、衣著、住房和在需要時得到必要照顧，是人的社會性生存的最低保障，無關應對“人--自然環境”關系中所需要的公民在良好環境中的“生物性生存”需求。并且，在現有權利體系中，生存權保障以損害救濟或社會秩序維護為規范目標，屬于以具體的危害防止為核心的傳統秩序法范疇，目的在于確保危險或損害不致發生，進而確保人民生活獲得一定程度（通常是最低限度）的安全保障，與環境權的“積極預防”功能相悖，不能實現對環境問題的周延應對。

　　盡管“健康”亦是環境權的本質內涵之一，與核心是生命權的環境權有一定的重疊，但此“健康”非彼“健康”。健康權要求政府必須創造條件確保人民獲得衛生服務、健康和安全的工作條件，獲得適足的住房和有營養的食物，盡可能地提高人的生理和心理健康水平。其本質上與生存權一樣，具有消極防御功能，屬于傳統的人權范疇。無論怎么擴大“健康權”的內涵，都依然限于人體的健康影響范圍，無法將因環境問題可能造成的“健康風險”納入。

　　因此，只有將“環境權”作為一項獨立的基本權利納入人權體系并在憲法中加以規定，才能為人在良好環境中生存提供最完整和最充分的權利保障，為國家承擔環境保護責任、公民享有環境權利并得到法律保護提供“基石”或合法性依據。也正是在此意義上，環境權被稱為繼自由權、生存權之后的“第三代人權”。

　　（二）環境權入憲的現實意義

　　1971年，瑞士率先在其《憲法》中規定環境保護的內容，此后各國競相追隨。據統計，到2012年聯合國193個會員國中已有149個國家在憲法中明確規定了環境保護的權利或義務。44個未在憲法中規定環境保護的國家，有23個是小島國，27個是實行不成文憲法的前英殖民地。各國憲法關于環境保護的規定大體可分為兩種模式：基本權利（fundamental rights）與政策宣示（policy statement）。前者通過基本權利的創設或解釋來強化環境的生態價值，后者通過宣示國家或公民環境保護義務來推動環境保護的方針與政策。之所以要在憲法中規定或宣示環境保護相關內容，是希望通過憲法保留（Constitutional Entrenchment）的方式將環境的生態價值鎖定于憲法，以憲法的嚴格修訂程序約束任意變更行為，從而使環境保護成為國家必須實現的任務。

　　將環境權作為基本權利在憲法中加以規定，是環境保護入憲的一種重要方式。自1972年《斯德哥爾摩宣言》發布以來，從1976年葡萄牙憲法開始至2012年，已有92個國家承認了環境保護的憲法權利。例如，1976年在世界范圍內首次納入環境權條款的葡萄牙憲法，雖然歷經多次變遷，但一直保留環境權條款，現行憲法在“基本原則”第9條將保障環境權、保護環境和自然資源作為國家的基本目標，并將環境權作為與經濟、社會、文化權利相并列的基本權利。該法第76條名為“環境與生活質量”，詳細列舉了各項有關權利。厄瓜多爾1998年《憲法》第23條第6款規定了“國家應無偏見的承認和保障……公民生活在健康、生態平衡和無污染環境中的權利”，第91條規定了公民訴諸司法的權利。2008年，厄瓜多爾新《憲法》新增第7章“自然的權利”。各國規定的環境權內涵雖然不盡相同，但明確將環境權作為公民基本權利并賦予其憲法地位是一致的。

　　我國現行《憲法》第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。這一規定被認為是確立了環境基本國策，也是建立環境保護“新法理”的一種方式，以國家義務方式體現了對環境權一定程度的承認，可以發揮憲法的客觀規范作用。但是，從環境保護的客觀要求和法律傳統看，我國需要完善憲法，確立環境權的基本權利地位。與此同時，一些模糊認識也需要澄清。

　　有人認為，采取基本國策模式具有與德國《基本法》第20a條類似的意義，可以像德國一樣不需要專門規定環境權條款。這是缺乏對德國憲法整體理解所造成的誤解。首先，德國《基本法》第20條是立國精神（Staatszielbestimmung）和憲法原則條款，將環境保護與聯邦國、民主國、社會國、法治國原則等內容在同一條中加以規定，確立了環境保護在國家法律中的最高位階。根據德國《基本法》第79條第3項的規定，這些原則屬于修憲也不得更改的內容。其次，德國將基本權利整體定位于防御權，如果將環境權這樣一種積極權利納入其中，可能造成權利體系的不自洽，有悖高度重視邏輯性的德國立法傳統。因此，雖然從形式上看我國《憲法》第26條與德國《基本法》第20a條具有相似性，但兩者之間有本質差異。我國《憲法》第26條未獲得“環境立國”的“憲章”地位，所具有的國家目標條款的規范效力并未達到最高；同時，也與以公權力推進環境保護的路徑依賴有很大關系。

　　其實，與多數國家直接宣告環境權相比，德國經驗并不具有典型性。即便借鑒德國經驗，也需要對憲法進行重大修改。事實上，我國在環境法實踐乃至整個法律實踐中更加注重國家權力的賦予，輕視甚至忽略權力的正當性及與權力相伴而生的義務與責任，環境保護被視為國家專屬事務，人民僅有尊崇國家權力和保護環境的義務。環境保護秉持“權力本位”，不考慮環境管理權力的正當性，形成了許多“見物不見人”的制度，將自然環境作為規制對象，將公眾應該享有的環境權利視為反射利益，甚至將環境權等同于國家的環境管理權，排斥環境保護中的公眾參與。在有的地方，政府決策已經成為環境污染和生態環境破壞的主要原因，但由于法律上未承認公民對環境所享有的實體權利，公眾難以對不具有直接利害關系的開發行為尋求救濟，導致許多糾紛演化成無序的“群體性事件”。因此，在憲法上規定環境權的意義，不僅僅是賦予公民在環境保護中的權利主體地位，為公眾的知情、參與、訴諸司法等程序性權利提供法源依據；更重要的是強調國家權力的“合法性”，以法治思維和法治方式促進國家治理體系和治理能力的現代化，實現環境保護從“統治”到“治理”的轉型。換言之，否定公民的基本環境權利，不僅使得公眾維護基本環境權利的法律依據缺失，而且抽掉了國家承擔環境保護義務的前提和基礎，不可能實現“推進生態文明體制改革，實行最嚴格的環境保護制度”的目標，形成真正嚴格、有效的國家（政府）環境保護責任制度和問責機制。

　　將環境權作為公民的一項基本權利，以憲法形式加以明確規定，對于實現環境法治具有重要意義。它意味著保護環境的生態價值不僅是自由權尤其是財產自由所附加的一項社會義務，而且是與財產權所保護的經濟價值具有同等重要地位的，經濟、科技與社會發展都必須與之相協調。按照生命價值高于一切的原則，在經濟價值對生態價值有顯著影響時，還應確立生態價值的優先地位，采取一切措施保護人的生物性生存基礎。在這樣的憲法原則下，環境法也不能僅以損害預防為理念，而應根據環境權的積極面向--要求國家承擔更為積極的環境質量改善義務，由消極的污染防治向積極的環境治理過渡，將“風險預防”確立為環境法的核心原則。

　　三、環境權入憲是生態文明建設的最高制度表達

　　中國作為一個人口眾多且資源有限的大國，以消耗資源、污染環境為代價的經濟高速發展方式難以為繼，殘酷的現實提出了嚴峻挑戰，促使執政黨重新思考經濟發展與環境保護的關系。生態文明概念自黨的十六大報告提出，經十八大報告全面展開，到十九大成為習近平新時代中國特色社會主義思想的基本內涵，經歷了從全面建設小康社會的目標之一提升為“五位一體”的治國理政方略，成為國家安全戰略和全球環境治理方式，再到十九大將生態文明作為新時代中國特色社會主義思想和基本方略的重要組成，為現代化賦予“綠色屬性”的過程，標志著我們對環境與發展關系的認識達到了新的高度，為協調和平衡兩者的關系提供了世界觀與方法論。習近平總書記指出我們不能把加強生態文明、加強生態環境保護、提倡綠色低碳生活方式等僅僅作為經濟問題。這里面有很大的政治。”法治作為國家的上層建筑，本身就是由經濟基礎決定并反作用于經濟基礎的“政治”。以憲法方式規定生態文明建設的地位和宣示公民環境權，使其獲得“立國精神”的“憲章”地位，是最好的“政治”表達。

　　（一）推進生態文明建設需要有憲法保障

　　生態文明作為人類文明的一種形態，以尊重和維護自然為前提，以人與人、人與自然、人與社會和諧共生為宗旨，以建立可持續的生產方式和消費方式為內涵，以引導人們走上持續、和諧的發展道路為著眼點。生態文明是人類對傳統文明形態特別是工業文明進行深刻反思的成果，是人類文明形態和文明發展理念、道路和模式的重大進步。

　　1.加強生態文明建設是適合中國發展階段的治國方略。“生態文明”最早在黨的十六大報告中作為全面建設小康社會的奮斗目標之一被提出，十六屆五中全會進一步將其納入建設“資源節約型社會”和“環境友好型社會”的目標之中。十七大報告將生態文明建設作為全面建設小康社會的新要求，進一步提出“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。”兩屆報告的表述雖然有所不同，但都是將環境保護與經濟發展進行綜合考慮后的論斷。此時還是將生態文明作為工業文明的一個部分，依然沒有脫離“發展優先”的本質。雖然提出了科學發展觀，但如何將其變成具體的生產方式、生活方式的問題尚未得到很好的解決。

　　十八大報告將生態文明建設納入“五位一體”的治國理政整體戰略，不僅堅持了對環境與發展的統籌考慮，而且更加強調生態文明建設對經濟社會發展的引領作用，標志著對環境與發展關系的認識達到了新的高度，環境在執政理念中獲得了與發展“平等”的地位，為協調和平衡兩者的關系提供了世界觀與方法論。

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在十八大報告的基礎上，對生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的統籌協調進行了整體部署，提出了建立系統完整的、最嚴格的生態文明制度體系的總要求。2014年4月15日，中央國家安全委員會第一次會議召開，明確將生態安全納入國家安全體系，生態安全正式成為國家安全的重要組成部分。2015年3月24日，中共中央政治局審議通過《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確將生態文明建設納入“兩個一百年”的奮斗目標。2016年，十八屆五中全會決定提出“綠色發展”理念，確立了生態環境保護約束性指標。十八大報告和十八大后出臺的一系列改革文件進行了生態文明的頂層設計并繪制了路線圖。

　　十九大報告在總結十八大以來生態文明建設理論和實踐的基礎上，進一步把“美麗中國”上升到建設社會主義現代化強國的高度，同時把“人與自然和諧共生”作為新時代中國特色社會主義基本方略之一，豐富和完善了社會主義現代化的性質。十九大報告還提出了實現中國夢第二個百年目標兩個階段的生態環境保護目標，部署了推進綠色發展、治理突出環境問題、加大生態系統保護和改革生態環境監管體制四大任務，為中國特色社會主義新時代加快生態文明體制改革和建設美麗中國制定了“施工圖”和“驗收表”，也向世界提出了解決全球環境問題的“中國方案”和“中國模式”，彰顯了中國共產黨作為最大的發展中國家執政黨的綠色執政新理念新思想新戰略，特別是展示了中國共產黨在世界可持續發展進程中的引領性貢獻。

　　生態文明已經成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是展現中國特色發展道路、實現中華民族偉大復興戰略目標的重要內容，體現了中國的道路自信、理論自信。這需要由體現國家最高意志的憲法加以肯定，彰顯依法治國、建設社會主義法治國家的中國特色法治道路，展示生態文明建設的制度自信、文化自信。

　　2.確立憲法和法律至上的法治原則是加強生態文明建設的必然需求。按照“四個全面”戰略布局和中國特色社會主義建設“五位一體”總體布局，如果將“小康中國”比喻成為一個充滿生機與活力的青年，那么，經濟是心臟，政治是大腦，文化是靈魂，社會是體質，生態是血液。在這個意義上，生態文明建設只有真正融人經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設，才能發揮其促進調整結構、轉變經濟發展方式的功能與作用；同時，也只有在經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的過程中實現環境與發展的綜合決策，才能實現“生產發展、生活富裕、生態良好”的發展。這在本質上是為了處理環境保護與經濟發展之間的關系。世界各國以及中國發展過程中的許多慘痛教訓告訴我們，環境保護與經濟發展之間的關系“錯綜復雜”，只有兩者之間達到了協調與平衡，國家和地區發展才能夠實現真正意義上的繁榮和強大。而要協調與平衡這兩者之間的關系，需要有合理的法律制度安排，更需要有運行順暢的法律機制保障。如果說中國全面實現小康社會的偉大進程要完成文明轉型，那么法治國家建設與生態文明建設則是這個轉型中必須完成的任務。“法律和一定時間、空間的文明密切聯系，從過去看，法律是文明的產物；從現在看，法律是維護文明的手段；從將來看，法律是推進文明的手段”。在這個意義上，生態文明需要法治加以推進應該成為社會共識。

　　黨的十八屆三中全會《決定》指出，“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。”中共中央、國務院2015年9月印發的《生態文明體制改革總體方案》對生態文明制度體系的構建提出了明確的要求，即到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代。十九大報告明確指出：“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗”。這對我國的環境資源法治建設提出了新要求。結合我國現有環境保護與自然資源法律實踐，構建生態文明的制度體系需要推進一些重大的體制機制改革。在這個過程中，有些需要通過法的立改廢將改革措施以法律的形式加以固定，有些需要通過法律制度創新來加以引領，有些需要通過法律制度的實施來加以全面落實。

　　從我國的現實情況看，應該肯定法治在推進生態文明建設中發揮了一定的積極作用。在國家立法方面，以生態文明為指導，全國人大常委會陸續修訂了《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環境保護法》《野生動物保護法》，《土壤污染防治法》正在制定過程中。修訂后的各部法律都將推進生態文明建設作為立法目的，圍繞生態文明的基本要求進行了體制改革、制度設計、機制創新和權利義務分配、責任界定。各相關法律也都按照“五位一體”的總體布局和“四個全面”戰略布局，在法律精神、立法目的和法律規范上體現生態文明的要求。與此同時，國務院制定的《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》以及相關文件也全面體現了生態文明建設和改革的要求，環境保護主管部門和相關部門正在不斷加大環境執法力度；司法機關充分發揮糾紛解決功能，出臺了一系列司法政策、司法解釋，建立了專門的環境資源審判機構，發布典型案例，為促進生態文明建設保駕護航。

　　但是，我國現行《憲法》關于自然資源和環境保護的規定僅限于第9條和第26條。在“序言”和正文中都缺乏生態文明建設的宣誓性闡述和原則性規定，更沒有將環境權作為公民的一項基本權利。由于憲法依據的缺失，下位立法關于生態文明的闡釋和規定，無論從邏輯上、內容上看，還是從法律體系的銜接和協調上看，不僅有缺憾，而且有悖法治原則。根據法治國家建設的基本原則，只有憲法做出了關于生態文明的理念闡述和原則規定并將環境權確定為一項基本權利，基本法律和其他法律、行政法規和規章才能依據憲法進行具體化，實現生態文明建設的規范化、制度化和程序化。國家不僅應該維持有利于人民生存的生態紅線，還要承擔積極改善環境質量的義務，更具有對第三人的效力--社會主體負有的保護環境、不侵害環境的義務。

　　值得注意的是，2012年十八大修改《中國共產黨黨章》時，在“總綱”中明確了“五位一體”總體布局以及生態文明建設的基本綱領。2017年十九大修改《中國共產黨黨章》進一步明確“跨入新世紀，我國進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段。必須按照中國特色社會主義事業‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰略布局，統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨”的基本綱領，提出“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，增強綠水青山就是金山銀山的意識，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。著力建設資源節約型、環境友好型社會，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，為人民創造良好生產生活環境，實現中華民族永續發展”的奮斗目標。黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。而“黨章是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行”。在黨的領導、依法治國、人民當家作主有機統一的法治理念下，執政黨黨章所規定的生態文明的路線和綱領、指導思想和奮斗目標，既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。《黨章》關于生態文明的相關規定也應當得到憲法的承認和轉化。

　　十八屆三中全會以來，黨中央對全面深化生態文明體制改革做出了部署。為推進生態文明體制改革，中共中央與國務院或者中辦與國辦聯合發布了系列文件，提出了許多新的論斷。在總體部署方面，中共中央、國務院于2015年聯合發布了《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《生態建設評價考核辦法》等。在具體措施方面，中辦和國辦聯合發布了《環境保護督察方案（試行）》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《編制自然資源資產負債表試點方案》等。按照改革必須于法有據的基本要求，也有必要修改憲法，將生態文明體制改革目標要求予以明確，為將成熟的改革經驗上升為法律制度、形成有利于生態文明建設的法律秩序提供判斷標準與依據。

　　（二）生態文明和環境權入憲的基本思路

　　筆者認為，在遵循憲法修改規律和要求的情況下，可借鑒1999年和2004年兩次修憲的經驗，把黨章關于生態文明的闡述和要求，用法律思維和方法轉化到憲法之中；同時，根據憲法的特點，將公民環境權作為基本權利予以確定。具體而言，可以在《憲法》“序言”中對“五位一體”的格局做出闡述，在“總綱”中將生態文明的建設要求轉化為國家機關、企事業單位、社會組織、個人的基本權利和義務，在公民權利部分明確公民環境權。

　　1.修改《憲法》“序言”。一是在“序言”中增加“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”的相關表述，將“序言”中“我國將長期處于社會主義初級階段”擴充為“我國正處于并將長期處于社會主義初級階段。……在現階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。……我國社會主義建設的根本任務，是進一步解放生產力，發展生產力，逐步實現社會主義現代化，并且為此而改革生產關系和上層建筑中不適應生產力發展的方面和環節。……必須堅持以人民為中心的發展思想，堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。……必須按照中國特色社會主義事業‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰略布局，統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設”。

　　二是根據《黨章》將“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”修改為“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，自力更生，艱苦創業，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國”。

　　2.修改《憲法》“總綱”第26條。建議將《憲法》第26條修改為3款。

　　第26條第1款：“全社會要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念。”

　　第26條第2款，國家堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。著力建設資源節約型、環境友好型社會，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。”

　　第26條第3款：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害，維護生態安全。國家組織和鼓勵植樹造林種草、退耕還林還湖，保護林木、草原、濕地、海洋、河流、湖泊、農田等生態系統，保護生物多樣性和生態服務功能。”

　　3.修改《憲法》“總綱”第9條。建議將《憲法》第9條修改為2款。

　　第9條第1款：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂、海域除外。可開發利用的自然資源，所有權與承包權、經營權可以分置。”

　　第9條第2款：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴和有生態、科研、社會價值的動物、植物及其棲息環境。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”

　　4.修改《憲法》第二章“公民權利”。建議在第47條后增加1條。

　　第48條：“中華人民共和國公民有在良好環境中生活的權利和保護環境的義務。環境權的內容和行使由法律規定。”