土壤問題是中國環境工作中不可忽視的問題。土地流失、土壤污染等問題已成為阻礙經濟社會可持續發展的一項嚴峻挑戰。據生態環境部2017年發布的《中國生態環境狀況公報》顯示，中國土壤侵蝕總面積294.9萬平方千米，占普查范圍總面積的31.1%。[i]北極星環境修復網的一項調查表明，長三角地區至少10%的土壤基本喪失生產力；華南地區有近40%的農田菜地土壤重金屬污染超標，其中10%屬嚴重超標；2016年5月國務院印發的《土壤污染防治行動計劃》（也稱土十條）中針對土壤修復工作作出明確指示，具體將分為三階段開展，以2020年、2030年、本世紀中葉為三個時間節點，逐步實現土壤環境風險基本管控、土壤環境質量穩中向好及生態系統良性循環。本文將通過具體實例介紹國際資本在土壤修復項目中的重要作用，為我國土壤修復工作提供寶貴經驗的同時，探討國際綠色資本參與土壤修復項目的挑戰和應對之道。

一、國際合作在我國土壤修復項目投融資中所充當的角色

我國土壤修復項目投融資市場資金缺口較大，擁有廣闊的發展空間。目前而言，我國90%以上的土地修復資金來源于政府撥款，多層次資本市場的優勢未能進一步挖掘。近年來，隨著國際資本市場利率下行，國際資金成本逐漸降低，我國政府逐漸考慮引入國際資本支持土壤修復項目建設。目前來看，具體投融資模式主要分為兩種，一種是從國際組織獲取貸款（如從世界銀行、亞洲發展銀行或其他國際組織獲取貸款），另一種是獲取其他專項基金或撥款。

（一）   國際組織貸款——湖南株洲工業園區土壤恢復項目

湖南省株洲市位于20世紀50年代建立的中國八大工業基地的湘江下游地區，60年的冶煉工業發展在帶動當地經濟的同時也造成了“清水塘工業園區”嚴重的土壤金屬污染問題，“清水塘工業園區”也因此被列入“湘江流域重金屬污染防治實施計劃”的國家級試點區域。2016年年初，世界銀行為株洲清水塘園區的重污染防治項目提供了150,000,000美元貸款，用于在工業污染地區開展土壤修復、廢物處理、水源沉淀處理、受污染土壤垃圾堆建設等。該項目實施期為2016年至2021年，預計直接受益人群6,237人，間接受益人群262,000人。2016年4月，項目相關單位已委托開展環境影響測評(EIA)，且環評報告已在指定要求下完成，項目開展至今十分順利。

圖1. 需要治理的區域分布圖

來源：世界銀行貸款湖南株洲清水塘區域重金屬污染環境治理工程項目環境管理計劃（SFG1278）

（二）   其他專項基金撥款——全球環境基金對我國西部地區土壤修復贈款

世界銀行旗下的全球環境基金向中國西部地區提供525萬美元贈款，資金主要用于恢復中國西部地區的退化土地，幫助地區政府加強其防治土地退化能力，優化可持續的森林和草原管理、引進退化土壤的最佳修復方法，從而達成恢復當地生態環境的目標。項目相關工作從2015年2月開始，于2018年1月底結束，總預算為2330萬美元，資金剩余部分由政府提供，項目范圍將涉及內蒙古自治區、甘肅、青海、陜西、貴州和四川省，預計將提高180萬公頃土地的生產力。

總體來看，引入國際機構組織的資金支持我國土壤修復工作，取得了一定的成果，也形成了一系列寶貴的合作經驗。在當前國家嚴控地方債務的大背景之下，若僅僅依靠地方政府的財政劃撥，不利于有效分散金融風險，解決資金鏈斷裂問題，尤其是我國經濟發展較為緩慢的區域更需要探索出一條參與主體多元、風險共擔機制完善的土壤修復投融資路徑，實現經濟效益、社會效益和環境效益的協調統一。

二、利用國際融資支持我國土壤修復項目的優勢

（一）   資金使用期限長，融資成本低于國內市場水平

以世界銀行貸款為例，硬貸款（指條件較苛刻的貸款）的最長期限為20年，平均期限為17年，擁有5年的寬限期，定期償還本金和利息的時點從第6年開始，前5年只需借款方支付利息；軟貸款的最長期限為50年，寬限期為10年，從第11年開始償還本金和利息即可。世界銀行貸款相較于其他融資方式（普遍期限10年左右），具有可使用期限長、時間限制較為寬松、償付條款較為靈活等優勢。此外，世界銀行貸款資金主要來自成員國的實收資本（多數為資本市場發行的中長期債券），由于債券的信用評級較高、融資成本較低，因此貸款利率低于國內市場水平。土壤修復項目的施工時續期長、修復后資金回收期也較長，傳統的銀行短期借款等方式會造成期限錯配等問題。通過吸引國際資本為土壤修復項目進行融資，鎖定低成本、長期險資金，會是一個切實可行的融資模式。

（二）   有利于促進我國相關機構組織的能力建設

國際機構在項目管理方面有相較于國內機構更加成熟的體系，隨著項目的進展以及與國際機構在項目監管過程中的頻繁接觸，我國管理人員可以向國際機構學習有價值的項目管理和運行經驗，同時也能夠通過走訪、有關部門人員的相互溝通等方式搭建與國際專家交流的有效平臺。此外，國際資金的采購和使用都需要符合相應的環境與社會標準和招標流程，嚴格的資金使用要求可以進一步規范我國的國際招標和采購，助力我國綠色金融與可持續金融標準化工作進程。未來，土壤修復工作如能充分利用國際投融資模式，將會有效推動我國相關機構組織的能力建設、提高標準化工作水平，進一步支持我國生態文明建設，為土壤修復項目拓寬融資渠道。

三、利用國際融資發展土壤修復項目面臨的挑戰

（一）   國際機構相關規定門檻較高，國內項目外資使用較為困難

國際機構對于項目的管理水平突出，同時對資金的使用有一整套的監管要求，其中大部分對于中國地方部門和企業來說過于復雜。由于審查程序的復雜性和高標準嚴要求，導致資金審核過程周期相對較長。例如，來自世界銀行貸款的項目都需要符合世界銀行的相關篩選標準，這也意味著每一步資金運用都需要嚴格遵守世界銀行的監管要求。國內項目管理者通常在申請下國際機構貸款后，因為國際機構對資金使用的標準過高，從而無法明確資金的使用方式，導致資金“物不盡其用”，嚴重阻礙了項目的持續推進。

（二）   合規審核流程繁復，項目周期緩慢

項目順利獲得國際資金支持后，還需要通過國內關于外資使用的合規審核流程，得到國內有關部門的批準和項目投資者的審計后方可進一步加以利用。在國內，來自外國的投資項目須經過發改委的批準，而且土壤修復項目須經生態環境部批準；同時，國際機構需要對項目財務、經濟和環評報告進行徹底審查，以確保項目風險的有效評估。在上文提到的株洲項目中，由于項目的批準，環評報告必須基于公眾意見進行修改，并且每一步必須按照世界銀行的要求進行，致使整個項目的流程雖然穩步推進，但是在資金投入和投產建設期限上受到了一定延遲。

（三）   融資渠道與工具相對單一

目前，投入到我國土壤修復領域的國際資本基本僅僅來源于以世界銀行為代表的國際開發性金融機構，商業資本參與度極少。融資工具也僅限于貸款、贈款等形式，撬動社會資本的潛能還有待進一步發掘。放眼全球，很多國家已經開始利用國際資本通過發行債券、混合融資、建立眾籌平臺等方式，創新金融工具，增強國際資本的“雪球效應”。在利用國際資本的方式上，我國還需在融資渠道和融資工具上進一步加大創新力度。

四、加強國際合作，撬動土壤修復領域綠色資本的建議

（一）   改善國內投資環境，吸引國際責任投資者對我國土壤修復事業的關注

土壤修復項目具有建設時續期和資金回收期較長的的特點，而境外資金在利率和時限要求上相較于傳統融資模式具備相對優勢。然而，由于目前世界范圍內綠色項目資金缺口大，以世界銀行為代表的國際投融資機構只可滿足部分貸款需求。因此，改善國內投資環境，持續加強國內資本市場對外開放力度、優化提升國內營商環境、降低制度性交易成本，以不斷完善的經濟環境和政策環境以及高質量項目資源吸引優質國際責任投資者的關注，撬動更多國際社會資金支持我國綠色事業，從當前來看顯得尤為重要。

（二）   加強機構間協作，提升行政審批效率

國內有關部門和國際機構在項目審計方面存在著進度不匹配、溝通效率低下等問題直接導致項目進展緩慢。因此，合理高效利用國際融資的前提是加大國內監管部門對于相關項目審查過程的支持。在國內綠色項目國際融資的地方試點中,需要建立起專門針對境外投融資的綠色金融標準和統計體系,成立綠色金融綜合服務平臺,簡化綠色國際融資項目的認證、評估、登記等過程，搭建起國內外機構間的溝通協作機制，切實提升行政審批效率，實現國內綠色項目與國際資金的順利對接。

（三）   拓寬國際融資渠道，創新融資工具，加強撬動社會資本

據統計，我國仍存在4億畝包括場地、耕地、山林在內的土壤待修復，預計需要10萬億元至15萬億元人民幣的資金支持。僅靠政府撥款加上世行、亞行、全球環境基金、中美綠色基金等國際機構的贈款，遠遠無法彌補這項資金缺口。必須進一步拓寬融資渠道，創新金融工具，最大化撬動國內外商業資本和社會資本的參與。建議借鑒綠色產業領域相對成熟的清潔能源、氣候減緩等項目的融資方式，探索綠色債券、綠色基金、綠色PPP、混合融資等工具吸引國際資本的潛力。

本文改編自中國生態環境部環境規劃院、國際可持續發展研究會、挪威水環境研究所、中央財經大學綠色金融國際研究院與奧斯陸國際氣候與環境研究中心系列報告Financing Models for Soil Remediation，特此致謝。

參考文獻

1. 生態環保部 （2017）《中國生態環境狀況公報》，http://www.mee.gov.cn/hjzl/trhj/201806/P020180601375205890427.pdf

2. 國務院（2016）《土壤污染防治行動計劃， http://download.ramboll-environ.com/environcorp/ChinaUpdate_October2016%20-%20Chinese.pdf

作者：

王子葉 中央財經大學綠色金融國際研究院科研助理