我國碳市場體系的建設路徑是自下而上、先試點再推廣的傳統模式，一定程度上說，這樣的試點有其現實意義。但從目前碳排放權交易的現狀來看，試點的幾個市場相互分割，在許多方面都有獨特的設計，雖在一定程度上展示了地方特色也更多地滿足了地方發展要求，但分割的碳市場明顯限制了市場的靈活性及其功能的發揮。“十四五”期間要實現經濟、社會的全面轉型，建成全國統一的碳市場勢在必行。

早在2017年，國家發改委就印發了《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，旨在推動全國統一碳排放權交易市場建設，但由于種種原因，進展滯后于相關規劃。在生態環境部正式發布《辦法》之后，統一的排放權市場建設正式啟動。分步實施的建議有以下三項。

第一項，電力行業先行，建立全國性市場。

《辦法》確立了碳排放配額分配和清繳；碳排放權登記、交易、結算；溫室氣體排放報告與核查等活動的管理辦法；涉及溫室氣體重點排放單位和符合國家有關交易規則的機構和個人。碳排放權交易管理辦法將首先在電力行業落地實施。生態環境部發布了《2019-2020 年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》，根據發電行業（含其他行業自備電廠）2013—2019 年任一年排放達到 2.6 萬噸二氧化碳當量（綜合能源消費量約1萬噸標準煤）及以上的企業或者其他經濟組織的碳排放核查結果，篩選確定納入2019-2020年全國碳市場配額管理的重點排放單位名單，目前共計2225家。

第二項，明確配額分配機制，完善強制減排制度。

《辦法》明確，碳排放配額總量確定與分配方案由生態環境部負責制定；省級生態環境主管部門則根據生態環境部制定的碳排放配額總量確定與分配方案，向本行政區域內的重點排放單位分配規定年度的碳排放配額。初始階段，碳排放配額為免費分配，未來將適時引入有償分配制度。比如，當A企業年度排放總量超出配額時，需在碳排放交易市場購買配額；當B企業年度排放總量與所分配額度相比出現盈余時，可在碳排放交易市場上出售配額，賺取減排帶來的收益。若A企業未在交易市場上購買配額，則在次年清繳核算時需補足配額缺口，否則就要面臨罰款和核減下一年度碳排放配額的處罰。

第三項，覆蓋區域擴大到全國，增加罰則條款。

《辦法》推動的全國碳排放權交易市場建設，不僅將局限在試點區域的交易推廣到全國范圍，更重要的是明確了罰則條款，這對提升排放權定價和交易活躍度，將會有顯著的效果。碳排放權交易在全國推廣之后，區域市場分割、參與者較少的局面將逐漸緩解。管控趨嚴有助于提升高耗能企業（項目）碳排放權配額的需求。《辦法》明確提出：對瞞報、虛報或拒絕報告碳排放報告的企業，責令限期改正，并處1萬元以上3萬元以下的罰款。對未按時足額清繳的重點排放企業，責令限期改正，并處2萬元以上3萬元以下的罰款；逾期未改正的，欠繳部分等量核減其下一年度碳排放配額。

目前參與各交易所試點的企業分散于石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、電力（包括企業自備電廠）、水泥、航空等 20 余個行業。由于電力行業溫室氣體排放量大，生產過程流程清晰易于核算，且行業內企業多為國企、便于管控，成為碳排放權交易由試點向全國推廣的排頭兵?！掇k法》開始實施后，各試點交易所將根據各地方的覆蓋要求，安排全國碳排放門檻以下及其他行業企業的碳排放交易。雖然全國范圍內的交易僅涉及對電力行業的管控，但試點城市的交易或仍將涵蓋多個行業。

作者：曾剛，上海金融與發展實驗室主任、國家金融與發展實驗室副主任