財(cái)稅政策是應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵部分。IMF認(rèn)為，世界各國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)可以在應(yīng)對(duì)氣候變化工作中發(fā)揮核心作用，促進(jìn)減緩與適應(yīng)投資，創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)就業(yè)崗位，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。各國(guó)目前通常從財(cái)政支出和收入兩個(gè)角度入手制定應(yīng)對(duì)氣候變化財(cái)稅政策，通過(guò)多樣化的政策手段與組合推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型并增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力。

 一、 財(cái)政支出政策

對(duì)于財(cái)政支出，國(guó)際可借鑒的政策主要有以下五種：

（一） 在現(xiàn)有財(cái)政預(yù)算中融入氣候支出

歐盟早在2011年就決定在其2014-2020年的七年財(cái)政預(yù)算計(jì)劃中分配20%用于在能源、交通、農(nóng)業(yè)與技術(shù)創(chuàng)新等各領(lǐng)域推動(dòng)減緩與適應(yīng)氣候變化，并通過(guò)歐盟委員會(huì)公布的方法學(xué)對(duì)資金進(jìn)行具體追蹤與計(jì)算，對(duì)產(chǎn)生顯著貢獻(xiàn)、產(chǎn)生一定貢獻(xiàn)和不產(chǎn)生貢獻(xiàn)的支出分別將其100%、40%和0%計(jì)入氣候支出。根據(jù)歐委會(huì)公布的結(jié)果，2014-2020年歐盟氣候支出占總支出的19.7%，基本達(dá)成目標(biāo)，但歐洲審計(jì)院認(rèn)為這種方法學(xué)可能導(dǎo)致高估氣候資金規(guī)模約42%。

2020年，歐委會(huì)公布了2021-2027年的七年預(yù)算計(jì)劃和旨在促進(jìn)疫情后經(jīng)濟(jì)綠色恢復(fù)與綠色科技發(fā)展的“歐盟復(fù)蘇基金”（Next Generation EU），并要求二者合計(jì)的30%投向應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域。同時(shí)，歐洲議會(huì)與歐洲審計(jì)院等機(jī)構(gòu)正在進(jìn)一步要求歐委會(huì)出臺(tái)一項(xiàng)更為“透明、全面且有意義”的方法學(xué)來(lái)進(jìn)行預(yù)算計(jì)劃。

（二） 專(zhuān)項(xiàng)低碳支出計(jì)劃

新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，各主要經(jīng)濟(jì)體都提出了原預(yù)算計(jì)劃外的大規(guī)模財(cái)政支出計(jì)劃以促進(jìn)疫情后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，共74個(gè)國(guó)家、地區(qū)及經(jīng)濟(jì)體在新冠肺炎疫情后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)措施中通過(guò)財(cái)政手段加入了應(yīng)對(duì)氣候變化的措施。這些計(jì)劃的規(guī)模大多為數(shù)百至數(shù)千億美元，由中央財(cái)政支出主導(dǎo)，同時(shí)也注重撬動(dòng)社會(huì)資本，主要投向能源、交通等領(lǐng)域的低碳科技研發(fā)與商業(yè)化。

2020年7月，美國(guó)總統(tǒng)拜登在競(jìng)選期間曾提出一項(xiàng)在未來(lái)4年間由聯(lián)邦財(cái)政投資2萬(wàn)億美元的氣候投資方案，正式就任總統(tǒng)后，該方案的核心內(nèi)容演變?yōu)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但仍有約6500億美元的資金有助于促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化，成為拜登政府實(shí)現(xiàn)2050年凈零排放的支柱政策之一。該計(jì)劃的通過(guò)正遭到來(lái)自共和黨方面的巨大阻力。雖然拜登政府已作出讓步，提議將總金額降至1.7萬(wàn)億美元，但共和黨提出的版本規(guī)模僅5680億美元，差距頗大。該計(jì)劃的通過(guò)與實(shí)施還面臨諸多阻力。

（三） 低碳財(cái)政補(bǔ)貼

增加對(duì)低碳項(xiàng)目的補(bǔ)貼與減少對(duì)化石能源的補(bǔ)貼都可以增強(qiáng)低碳項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)低碳項(xiàng)目的補(bǔ)貼可通過(guò)生產(chǎn)補(bǔ)貼和消費(fèi)補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)。在生產(chǎn)補(bǔ)貼方面，全球的可再生能源供給端補(bǔ)貼一年（2017）的總規(guī)模約在1660億美元，超過(guò)一半來(lái)自歐盟，最主要投向可再生能源發(fā)電和交通領(lǐng)域的生物質(zhì)能使用。在消費(fèi)補(bǔ)貼方面，意大利于2020年5月發(fā)布“重新啟動(dòng)法案”，對(duì)進(jìn)行建筑節(jié)能改造的消費(fèi)者提供110%的退稅。德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)目前均大幅提高對(duì)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)電動(dòng)汽車(chē)的補(bǔ)貼力度，分別提供9000歐元、7000歐元、6000英鎊的補(bǔ)貼。

全球減少化石能源補(bǔ)貼進(jìn)程較為緩慢，當(dāng)前全球直接對(duì)化石能源的補(bǔ)貼至少在每年4470億美元，遠(yuǎn)多于新能源補(bǔ)貼，其中約一半用于石油產(chǎn)品，超過(guò)三分之一用于化石能源發(fā)電。同時(shí)，占全球排放80%的G20國(guó)家減少化石能源補(bǔ)貼仍然力度不足。

各國(guó)政府正在加強(qiáng)對(duì)低碳減排技術(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼、撥款等形式的支持。加拿大目前已對(duì)配套CCUS的煤電、制氫、煉油與化肥生產(chǎn)等項(xiàng)目提供了數(shù)億美元撥款。歐盟也對(duì)CCUS、海上風(fēng)電、綠氫制取和波浪能、潮汐能等創(chuàng)新技術(shù)提供撥款支持。

（四） 設(shè)定氣候預(yù)算

氣候預(yù)算指將每年可以增加的碳排放量納入年度預(yù)算中，并采取和財(cái)務(wù)預(yù)算類(lèi)似的管理方式與流程進(jìn)行管理。采用這一措施的代表為挪威奧斯陸市。

奧斯陸于2016年正式推出“氣候預(yù)算”計(jì)劃，由奧斯陸財(cái)政局負(fù)責(zé)執(zhí)行，采用管理資金的方式管理碳排放。氣候預(yù)算由分管財(cái)政的副市長(zhǎng)總負(fù)責(zé)，通過(guò)設(shè)定每年的減排目標(biāo)確定每個(gè)預(yù)算年度的排放上限，并列出量化減排措施清單、每項(xiàng)措施的花費(fèi)以及負(fù)責(zé)實(shí)施的政府部門(mén)，同時(shí)創(chuàng)建反饋系統(tǒng)，評(píng)估氣候預(yù)算是否正常運(yùn)行。實(shí)施氣候預(yù)算后，奧斯陸碳排放量不斷降低，體現(xiàn)了其良好的減排效果。

（五） 推動(dòng)形成氣候友好型政府采購(gòu)

目前已有多國(guó)開(kāi)始改革政府采購(gòu)制度，促進(jìn)其發(fā)揮對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的積極影響，例如蘇格蘭政府通過(guò)2014年的《采購(gòu)改革法案》要求其所有政府采購(gòu)活動(dòng)與2045年實(shí)現(xiàn)凈零排放的氣候目標(biāo)保持一致，并通過(guò)“可持續(xù)采購(gòu)工具”進(jìn)行計(jì)劃與跟蹤管理，通過(guò)年度報(bào)告進(jìn)行反饋。新西蘭正在考慮通過(guò)“零碳立法”限制政府采購(gòu)，改革方案包括增加公務(wù)用車(chē)中電動(dòng)汽車(chē)的比例、減少垃圾、增加供電與供熱中新能源利用比例等。

拜登于2021年1月提出美國(guó)聯(lián)邦政府各部門(mén)須于120天內(nèi)提交如何促進(jìn)各部門(mén)管轄的設(shè)施與各類(lèi)活動(dòng)推動(dòng)減緩與適應(yīng)氣候變化的規(guī)劃。各部門(mén)均須對(duì)其氣候脆弱性進(jìn)行評(píng)估，并列舉其準(zhǔn)備采取的各類(lèi)增強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化能力的措施。5月20日，拜登發(fā)布了一項(xiàng)新的行政命令，要求財(cái)政部長(zhǎng)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任和其他高級(jí)官員在未來(lái)幾個(gè)月內(nèi)報(bào)告如何對(duì)金融監(jiān)管、聯(lián)邦貸款和政府采購(gòu)政策進(jìn)行改革，以鼓勵(lì)更多私營(yíng)部門(mén)的資本流入清潔能源和其他氣候友好型投資。

 二、 財(cái)政收入政策

對(duì)于財(cái)政收入，各國(guó)采取的措施主要為以下三項(xiàng)：

（一） 設(shè)置碳稅

截至2020年11月1日，全球共有32個(gè)碳稅機(jī)制正在運(yùn)行，覆蓋3億噸二氧化碳排放，約為全球總排放量的5.6%。波蘭和芬蘭是世界上最早建立碳稅制度的國(guó)家，均于1990年開(kāi)始對(duì)碳排放進(jìn)行收費(fèi)；瑞典、挪威、丹麥相繼在1991-1992年建立碳稅制度；2019年以來(lái)新建立碳稅制度的地區(qū)有8個(gè)，分別為南非、新加坡、加拿大和墨西哥下加利福尼亞州，以及加拿大的4個(gè)省。

目前各國(guó)碳稅價(jià)格差異非常大，從波蘭的約0.08美元/噸到瑞典的133.25美元/噸不等。碳稅價(jià)格最多分布于10美元/噸以?xún)?nèi)，75%在30美元/噸以?xún)?nèi)，超過(guò)50美元/噸的碳稅均在西歐與北歐發(fā)達(dá)國(guó)家，亞洲僅日本和新加坡建立了碳稅制度，價(jià)格均較低，分別為2.76美元/噸和3.66美元/噸。

從覆蓋率來(lái)看，最多的碳稅機(jī)制覆蓋了相應(yīng)國(guó)家或地區(qū)內(nèi)20%-30%的溫室氣體排放，覆蓋率最低的是愛(ài)沙尼亞碳稅（3%）、西班牙碳稅（3%）和波蘭碳稅（4%），覆蓋率最高的是新加坡與南非碳稅，均為80%。從全球經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，碳稅覆蓋率與價(jià)格并無(wú)顯著關(guān)聯(lián)。

（二） 發(fā)行主權(quán)綠色債券

主權(quán)綠色債券也是各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的常用融資方式之一，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，已有12個(gè)國(guó)家發(fā)行主權(quán)綠色債券，累計(jì)發(fā)行規(guī)模超610億美元，幣種多為歐元，其次為美元。受益于主權(quán)信用，主權(quán)綠色債券期限多在10年以上，部分可達(dá)20或30年，投資者多為主權(quán)金融機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老基金、銀行等。

主權(quán)綠色債券募集資金多服務(wù)于發(fā)行國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展需要。根據(jù)各國(guó)金融體系發(fā)展階段的不同，發(fā)達(dá)國(guó)家一般自主設(shè)計(jì)債券發(fā)行框架，而發(fā)展中國(guó)家多由世界銀行等多邊開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)發(fā)行，發(fā)行適用標(biāo)準(zhǔn)多采用國(guó)際資本市場(chǎng)協(xié)會(huì)發(fā)布的《綠色債券原則》。

（三） 成立碳市場(chǎng)收入基金

歐盟通過(guò)碳市場(chǎng)的配額拍賣(mài)收入成立了兩個(gè)基金——?jiǎng)?chuàng)新基金和現(xiàn)代化基金。創(chuàng)新基金是世界最大的低碳科技支持項(xiàng)目之一，預(yù)計(jì)將在未來(lái)十年為各種低碳科技的商業(yè)化應(yīng)用提供100億歐元的資金，通過(guò)市場(chǎng)化方式促進(jìn)實(shí)現(xiàn)歐盟2050年“氣候中立”目標(biāo)。其資金來(lái)源主要是歐盟碳市場(chǎng)在2020-2030年間拍賣(mài)4.5億噸碳排放配額（EUA）的收入。

三、政策建議

出臺(tái)應(yīng)對(duì)氣候變化財(cái)稅政策是促進(jìn)我國(guó)實(shí)現(xiàn)“30·60目標(biāo)”的關(guān)鍵舉措，結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，本文提出以下四點(diǎn)建議：

（一） 推動(dòng)有利于應(yīng)對(duì)氣候變化的財(cái)政制度改革

當(dāng)前財(cái)政政策不足以體現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化作為國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)之一的重要地位，建議推動(dòng)制度改革以使其主流化。可以參照歐盟做法，設(shè)定氣候資金規(guī)模目標(biāo)，通過(guò)在與氣候變化相關(guān)的農(nóng)林水、節(jié)能環(huán)保、交通運(yùn)輸、科學(xué)技術(shù)及教育等各項(xiàng)支出科目中納入應(yīng)對(duì)氣候變化考量以促進(jìn)科技進(jìn)步、商業(yè)化應(yīng)用與能力建設(shè)。同時(shí)對(duì)氣候資金進(jìn)行明確定義，設(shè)計(jì)完善的納入標(biāo)準(zhǔn)、量化方式及跟蹤、報(bào)告與反饋機(jī)制，保障目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

另外，建議我國(guó)推動(dòng)建立有利于促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化的政府采購(gòu)制度，例如制定各政府部門(mén)及公共設(shè)施的碳中和規(guī)劃，并使政府采購(gòu)活動(dòng)與這一規(guī)劃匹配，具體可通過(guò)增加公共設(shè)施供能中的新能源占比、增加電動(dòng)汽車(chē)在公務(wù)用車(chē)中的比例、減少垃圾產(chǎn)生與促進(jìn)循環(huán)利用等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，并建立追蹤、報(bào)告與反饋機(jī)制，確保執(zhí)行到位。

（二） 改革低碳財(cái)政補(bǔ)貼制度

當(dāng)前中國(guó)對(duì)化石能源的財(cái)政補(bǔ)貼并未減少，不利于增強(qiáng)新能源競(jìng)爭(zhēng)力、發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)。未來(lái)建議逐步減少化石能源補(bǔ)貼，并增加對(duì)新能源的生產(chǎn)與消費(fèi)補(bǔ)貼。同時(shí)，要注意完善標(biāo)準(zhǔn)，例如不斷提高新能源汽車(chē)補(bǔ)貼的質(zhì)量，減少、杜絕騙補(bǔ)現(xiàn)象，促進(jìn)高質(zhì)量的新能源產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)碳中和必然需要新能源技術(shù)和負(fù)排放技術(shù)的不斷突破及大規(guī)模應(yīng)用，因此應(yīng)加大對(duì)新型技術(shù)的補(bǔ)貼力度。當(dāng)前由于成本問(wèn)題，CCUS、綠氫、海上風(fēng)電以及海洋能等創(chuàng)新技術(shù)推廣阻力較大，可通過(guò)撥款等形式對(duì)相關(guān)創(chuàng)新項(xiàng)目提供支持。

（三） 促進(jìn)碳市場(chǎng)收入合理運(yùn)用

當(dāng)前全國(guó)碳市場(chǎng)各項(xiàng)制度已經(jīng)基本建立，但尚未對(duì)配額有償分配及收入管理與使用做出詳細(xì)規(guī)定，不利于市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展及各項(xiàng)機(jī)制協(xié)同促進(jìn)。建議借鑒歐盟碳市場(chǎng)的做法，將部分碳配額有償分配，并用獲得的收入成立基金，專(zhuān)門(mén)用于支持低碳科技發(fā)展應(yīng)用和欠發(fā)達(dá)地區(qū)低碳建設(shè)，從而加速低碳發(fā)展進(jìn)程并形成良性循環(huán)。

（四） 探索建立碳稅制度的可能性

我國(guó)電力、金融等市場(chǎng)和歐美國(guó)家不同，當(dāng)前碳市場(chǎng)機(jī)制也與歐盟等碳市場(chǎng)存在較大區(qū)別，僅通過(guò)全國(guó)碳市場(chǎng)可能不足以對(duì)低碳轉(zhuǎn)型提供充分激勵(lì)。財(cái)政部可考慮與相關(guān)部門(mén)一起，研究出臺(tái)碳稅政策或類(lèi)似機(jī)制的可行性，更好地通過(guò)碳定價(jià)機(jī)制激勵(lì)各行業(yè)加快應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程。合理的碳稅制度應(yīng)具備科學(xué)、適當(dāng)?shù)奶純r(jià)與覆蓋率，并應(yīng)對(duì)碳稅收入實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，專(zhuān)門(mén)用于低碳科技發(fā)展與項(xiàng)目投資建設(shè)。

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作者：

周杰俁   中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院助理研究員

崔   瑩   中央財(cái)經(jīng)大學(xué)綠色金融國(guó)際研究院氣候金融研究中心主任