環(huán)境保護標準制度是我國法律確立的一項基本制度，在新修訂的《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》中都有授權國務院環(huán)境保護主管部門制定環(huán)境質量標準、污染物排放標準以及環(huán)境監(jiān)測規(guī)范的有關規(guī)定。但是，現(xiàn)行法律對環(huán)境保護標準的授權過于簡單，多年來沒有突破，在一定程度上影響了環(huán)境保護標準制度發(fā)揮其應有功能，標準限值的確定遇到不少困難。當前適逢對《大氣污染防治法》的第二次修訂，有必要分析我國環(huán)境空氣質量標準的立法現(xiàn)狀和不足，借鑒國外相關法律規(guī)則，結合我國有關標準立法和制定的實踐經驗，提出我國環(huán)境空氣質量標準的立法思路，建立以改善環(huán)境質量為中心的大氣污染防治法律體系。

法律本身有何立法技術缺陷？

國家環(huán)境保護行政主管部門先后發(fā)布了《環(huán)境標準管理辦法》（環(huán)保總局令1999年第3號）和《國家環(huán)保標準制修訂工作管理辦法》（環(huán)保總局公告2006年第41號），規(guī)定了制定環(huán)境質量標準的一些原則和程序，較之法律條款規(guī)定有所細化。但由于這些規(guī)章性文件法律層次不高，且多屬于技術性、內部程序性規(guī)范，難以達到指導我國環(huán)保標準制定的目的。

目前，標準本身多由標準主管部門行政人員、標準編制單位技術人員以及參與咨詢的專家來把握，難免有失偏頗，導致標準的法定原則和依據不明確、不穩(wěn)定。

最為典型的例子是《環(huán)境空氣質量標準》中關于NOX指標的限定。1996年修訂《環(huán)境空氣質量標準》時先規(guī)定了NOX限值；2000年因北京市提出美國無此指標很快以標準修改單的形式刪除這項指標，并同時放寬NO2限值；2012年又恢復NOX指標并加嚴NO2限值。前后反復很大，理論問題并沒有理順。對此，標準起草人員和管理人員，甚至相關行政執(zhí)法部門感到棘手。解決這類問題的出路在于將制定環(huán)境空氣質量標準的“標準”法定化，各方面共同遵守，一以貫之。

1982年我國制定了大氣環(huán)境質量標準， 1996年、2012年又先后進行了兩次修訂。但長期以來，對達標年限的要求始終不明確。即使國務院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》也只是描述近期一個階段空氣質量目標，而沒有指明什么年度國家整體應該達到標準規(guī)定的污染物限值。甚至最新發(fā)布的指導生態(tài)文明建設的綱領性文件也只能定性提出“到2020年大氣環(huán)境質量得到改善”這樣較為模糊的目標。

從工作層面來看，造成標準目標期限指向不明確的原因是確立標準限值和實現(xiàn)標準限值的目標年相互脫節(jié)，標準制定時簡單模仿國外，而忽視國外標準限值同時都有目標年限這一事實。但最主要的根源在于法律對大氣環(huán)境質量標準的內容及其目標期限并未做出明確規(guī)定。試想，一個沒有年限指向的標準限值，談何寬嚴呢？

雖然現(xiàn)行《大氣污染防治法》明確了大氣環(huán)境質量標準的制定主體和層級，但未對授權行為本身和被授權者（即標準制定機關）實施授權決定時應當遵循的原則等限度問題作明確規(guī)定。

2014年新修訂的《環(huán)境保護法》雖然增加了有關環(huán)境基準的條款，但條款邏輯不連貫、創(chuàng)新不足。環(huán)境空氣質量標準幾乎還是無源之水、無本之木。

以2015年修改實施的《立法法》的要求來看，標準相關法律條款還很不完善，沒有講清楚大氣環(huán)境質量標準的作用、如何制定等重大原則問題，不僅經常出現(xiàn)學術爭議，而且標準制定實踐中也存在久議不決、難以決策，影響了標準的實施。