圍繞環境空氣質量標準的法律作用、標準的制定目的和依據、標準體系和內容、標準的決策技術程序、標準的應用評估和修訂、標準的組織實施等，提出如下建議。

關于環境空氣質量標準的法律性質和作用。當前社會公眾甚至環境法學界有相當一部分人誤以為國家空氣質量標準是保護公眾健康的最低要求，把環境質量標準和排放標準的不同法律性質、作用混為一談，究其原因是法律尚未對不同標準的性質作出規定。

應當在修訂《大氣污染防治法》時還原環境空氣質量標準的本質，明確環境空氣質量標準作為政府施政的環境目標，不對相對人產生法律約束力。可以將“國家環境空氣質量標準是國家防治大氣污染、管理全國環境空氣質量的基本目標和評價環境空氣質量狀況的法定依據”作為對標準法律性質和作用的表述。對環境空氣質量標準目標作用和評價功能的定位，反映的是相對于目的性價值的工具性價值，體現了標準法定的原則。

關于制定環境空氣質量標準的依據。環境法學界有一些聲音認為環境基準是環境質量標準的唯一依據，而忽視環境質量標準的有限性和階段性。我國制定、修訂環境空氣質量標準既要借鑒國際環境空氣基準，也要考慮我國發展現狀和目標。

因此，將“制定環境空氣質量標準，應當以保護人體健康和生態環境為目的，以環境基準為科學依據(原則依據1)，并與經濟社會發展階段相適應(原則依據2)”作為標準的制修訂準則，既體現標準的科學性，又反映政治決策的價值取向。

環境基準作為環境質量標準的科學基礎，應當加強。但我國環境空氣基準研究十分薄弱，因此將“國家應當采取多種方式鼓勵、支持、組織環境空氣基準研究，并定期公布環境空氣基準研究科學成果”寫入法律是必要的，僅像《環境保護法》所提那樣“鼓勵”環境基準研究是不夠的，環境基準是國家必須強制開展的基礎性研究和應用性研究。

關于環境空氣質量標準的技術審查程序。由于環境空氣質量標準在環境管理中的核心地位和技術復雜性，及其現階段對國民經濟和社會發展的制約作用，僅依靠標準起草小組和政府主管部門推動可能存在一定問題，因此建立專家委員會審查機制是十分必要的。

可以考慮將審查程序設置為：“國家環境空氣質量標準須經國家環境空氣質量標準評審委員會審查通過，國家環境空氣質量標準評審委員會由環境與健康、空氣質量監測和管理、生態保護、預防醫學、毒理學、經濟學、社會學、法律等方面的專家及國務院有關部門的代表組成”。這在我國食品安全標準的制定上是有先例的。

關于環境空氣質量標準的分類和內容。標準的保護對象、基本內容等都應在法律中體現。目前環境空氣質量標準的保護對象尚不明確，從地域上分為一級標準、二級標準，與環境科學基本原理相沖突。

從國外經驗來看，因存在兩類環境空氣基準，因此法律規定環境空氣質量標準分為“保護公眾健康的標準、保護生態環境的標準”兩類是符合科學原理的，應該據此分別制訂標準。

對應當控制的空氣污染物也要在法律中明確規定，而不能等到制定國家環境空氣質量標準時自由選擇。否則就無法通過立法技術推導出對各類污染源、大氣污染物實施控制措施的必要性和合理性。從國際經驗和我國大氣污染現狀來看，將“可吸入顆粒物、細顆粒物、二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、鉛”等普遍存在的常規污染物納入環境空氣質量標準是合適的，可以逐步增加“有毒空氣污染物”濃度限值，成為主體標準即限值標準。

同時，要求標準中設定“警報標準”，而不應當在標準之外通過規范性文件自由設立“空氣質量指數預警標準”。為解決各地標準不統一的問題，當前應盡快在標準中補充規定PM2.5警報標準，并開展O3警報標準研究。

另外，法律還應提出環境空氣質量標準逐步增加、完善未來不同年度的污染物濃度限值等要求，并規定出中長期不同階段的國家空氣質量目標。

關于環境空氣質量標準的應用。首要應用是評價空氣質量狀況，建議采用“國務院環境保護主管部門依據國家環境空氣質量標準，制定環境空氣質量狀況評價規范，并組織公布全國設區市空氣質量狀況”的表述。另外，國家還要支持、組織、開展環境空氣質量對人體健康、生態環境損害的研究，為環境基準研究提供技術支撐，反映標準實施的效益。

關于環境空氣質量標準的組織實施。標準的生命力在于實施，應當在法律中強調標準實施。唯有如此，才能在邏輯上進一步引出相關法律制度和措施。實施主要涉及3個方面，即國家確立達標年限的原則；達標措施和規劃屬于地方政府職能的原則；空氣質量反惡化原則。

可以表述如為：“國務院環境保護主管部門依據國家環境空氣質量標準、城市空氣質量超標程度以及城市特征，分類擬訂全國重點城市環境空氣中超標污染物達標年限的確立標準，報國務院批準后公布實施。省級人民政府公布轄區內超標城市名單和達標年限”；“未達到環境空氣質量標準的，有關地方人民政府應當依法采取大氣污染防治措施，制定達標規劃，限期達到標準”；“已經達到環境空氣質量標準的，應當維持或者不得顯著增加污染物濃度”。

鑒于實施過程中達標效果的不確定性，法律應當規定空氣質量狀況與標準差距比較評估機制。經過評估，預期不能達到環境空氣質量標準的，地方人民政府應采取更加嚴格的措施，或修訂達標規劃。對于逾期未能達標的城市，上級人民政府環境保護主管部門可以采取限制增加大氣污染物排放的措施，除非這種排放是保障城市運行和居民生活所必需的。

關于環境空氣質量標準的評估和修訂。隨著環境科學技術的不斷發展，環境空氣質量標準應及時調整，與之相適應。因此，應當根據最新環境基準科學成果、經濟社會發展階段，結合國家環境空氣質量標準的實施情況，對標準實施效果進行評估，并進行必要的修訂。這就需要法律提出明確要求。但是，目前《大氣污染防治法》（修訂草案）中“大氣環境質量標準應當根據大氣污染防治的要求和經濟、技術條件適時進行評估、修訂”的提法，有因果倒置之嫌。

關于標準知識普及。鑒于公眾對灰霾天氣的不良情緒，亟須開展標準科學知識普及工作，使公眾理解污染物不同作用時間段濃度限值、警報標準的科學含義，理解環境空氣質量標準是目標，只有在超過警報標準時才能對公眾健康造成一定危害，正確認識室外空氣污染、室內空氣污染、吸煙的危害，樹立綠色的生產、生活方式，正確對待重污染天氣。