為何總量減排完成得很好，空氣質量卻一直不見改善？這是長久以來環保部官員不得不面對的公眾質疑。

總量減排的量與空氣質量的質的差別如何理解？今年2月，在國務院新聞辦公室舉行的國務院政策例行吹風會上，環境保護部副部長翟青再次被問及這一問題。2014年的全國兩會上翟青也曾被兩會代表委員追問。

翟青在回答提問中并未否定總量減排這項管理制度的作用。他列舉了幾個數字：“十一五”初期污水日處理能力是5200萬噸，現在是1.7億噸；從“十二五”開始的火電機組脫硝，在電價等國家經濟政策的支撐下達到6.9億千瓦，占比達到82%；火電行業脫硫能力從“十一五”起步時僅有少數火電機組有，發展至95%安裝率。他認為“作為一項污染防治的制度，總量減排對于有效遏制環境質量惡化功不可沒。”

翟青也坦然承認，現在的問題是，總量減排數據往下走，但環境質量沒有好起來，社會上對此的議論還是比較多的。

在環保部原工程師楊朝飛看來，“十一五”、“十二五”期間，總量控制制度的確發揮了重要的作用。但是再好的政策工具，也難以避免“正效應逐年衰減”的演變規律和發展趨勢，制度改革與制度創新則是必要的和唯一的出路。  環保部環境與經濟政策研究中心高級工程師安彤就曾在《環境與可持續發展》上撰文指出，“十一五”期間，我國環境管理模式是以主要污染物總量減排為中心，自上而下，層層分解與考核減排指標。

“總量控制從本質上講是一項環境監管制度，環境質量改善是環保工作的奮斗目標，監管制度要圍繞環保目標服務，而不能把監管制度提高到與環境目標一樣的高度。”楊朝飛指出，“削減二氧化硫、氮氧化物都是為了環境質量改善，如果環境質量改善不了，削減這些指標的意義就會下降。這就是近年來，公眾為何質疑污染物總量連續十多年下降，且從2007年開始就出現了歷史性的拐點，但環境質量并沒有改善，反而還在下降。”也有專家解釋，這是因為污染物總量大大超過了環境容量的結果，目前改善環境質量的成果還沒有到顯現的時候。楊朝飛不贊成這樣的解釋，“2013年氮氧化物排放量首次降至2010年減排基數以下，這樣大幅度的削減至少不應當使空氣環境質量再下降了吧？”

環保部環境工程評估中心教授級高工周學雙也在接受南都記者采訪時直言：“總量控制只是手段而不是目標，環境質量才是目標。如果法律地位顛倒了，像過去那樣不去著重對目標進行考核而是去考核手段，必然出現現在這種狀況：減排任務完成了，結果卻體現不到老百姓的直觀感受上來。這個就是必須得到糾正的。”

除此之外，總量減排還面臨另外一個尷尬，總量減排與達標排放之間的矛盾。有專家認為現在多數企業都沒有達標的情況下又搞了一個總量，是遵照總量達標還是遵照標準達標，很多時候就亂套了。以數據為例，全國共約4萬億千瓦時的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標來減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達到800萬噸和750萬噸就可以了；但是，如果要按照《火電廠大氣污染物排放標準》要求，則對應二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬噸和182萬噸。楊朝飛也表示，現在扎扎實實地抓企業達標排放和抓政府改善環境質量，要比籠統抓政府和企業都削減污染物總量似乎更可行、更實際。