碳市場建設是我國黨中央、國務院明確部署的重點改革任務，也是我國向國際社會作出的鄭重承諾。2011年，國家發改委宣布在北京、天津、上海、重慶、深圳、廣東和湖北七省市啟動碳交易試點工作。2013~2014年期間，七個碳交易試點陸續開市交易。各試點碳市場在制度體系建設、行業覆蓋范圍與納入標準、配額分配及排放數據管理體系、市場機制建設、監管體系、交易基礎設施和能力建設等方面為建立全國碳市場探索路徑并取得了初步成效，為碳市場在全國鋪開奠定了基礎。

2017年12月，《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》（以下簡稱《方案》）印發，明確將以發電行業為突破口率先啟動全國碳排放交易體系，并指出將分三個階段逐步建立和運行全國碳市場：一年左右的基礎建設期，一年左右的模擬運行期，之后進入深化完善期。《方案》還指出，2011年以來的碳交易試點地區將重點排放單位逐步納入全國碳市場，區域碳交易試點地區繼續發揮現有作用，在條件成熟后逐步向全國碳市場過渡。

2019年以來，隨著應對氣候變化職能從國家發改委變為生態環境部的轉隸工作基本完成，全國碳市場建設各項工作進程加快，各方預測全國碳市場將于年底啟動發電行業模擬測試。然而，由于《方案》并未明確以何種形式開展模擬交易，也未明確試點碳市場以何種方式過渡到全國碳市場，給現有試點碳市場造成了較大的影響。