中國碳市場建設的長期性和復雜性，決定著全國碳市場建設不可能一蹴而就，而是一個不斷發展完善的長期工程，這就要求完整、準確、全面貫徹新發展理念，統籌好發展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系，分階段、有步驟地推進碳市場建設。通過調研，從發電行業第一年參與的情況以及電力企業普遍反映的情況看，全國碳市場（發電行業）存在的主要問題如下：

一是配額分配過緊為火電企業帶來更大經營壓力。目前我國正處于規劃建設新型能源體系的進程中，大量新能源接入電網后，由于新能源的隨機性、波動性，使火電機組面臨更高的調峰要求。在現行市場形勢下，煤價長期高位運行、利用小時數偏低，煤電企業大面積虧損，且配額成本在電價中難以有效疏導至用戶，配額分配過緊會為火電企業帶來更大經營壓力。基準線的收緊尺度和更新時間尚不明確。碳市場政策缺乏連續性，市場無法形成穩定預期，企業難以決策，容易導致市場流動性不足，增大企業履約難度。基準線設置應進一步突出正向激勵作用。目前配額基準線設置在鼓勵先進機組的同時，兼顧了小機組和特殊機組的生存需要，但對大容量、高參數、低排放和深度調峰機組的正向激勵作用不夠。如，600兆瓦機組整體配額不足；燃氣機組配額激勵不足；配額分配方案的負荷率修正系數僅對純凝機組適用，會出現部分大容量機組因供熱量較小導致相比純凝狀態下配額減少的問題。碳市場覆蓋范圍相對單一。全國碳市場首個履約期僅納入發電行業，由于單一行業內的企業在技術水平、要素結構、風險因素等方面較為相似，導致碳市場存在潛在的結構性風險，不利于全社會低成本減排的碳市場目標實現。

二是基于碳實測的核算法難以應對我國燃煤電廠煤質不穩定的客觀情況。與歐美電廠來煤穩定且運行期內基本采用設計煤種的情況不同，我國燃煤電廠燃燒混煤是常態，檢驗結果仍然是對實際碳含量的統計推斷。核查環節未充分發揮應有作用。據企業反映，第三方機構缺乏專業性，也或因核查費用普遍不高等原因導致核查“走過場”，影響核查應有作用的發揮，企業數據質量未能全面得到提升，且增加管理環節。數據質量管理有待加強。從中電聯對發電行業碳排放數據的分析情況看，重點排放單位的碳排放核查報告、核查結果存在單位熱值含碳量檢測不規范、數據計算有誤、供熱比計算有誤、排放報告編寫錯誤等質量問題。

三是ccer抵銷機制尚未明確。目前政策已經明確碳市場第一個履約周期可將CCER用于抵銷。但未來CCER抵銷機制的走向尚不明確，影響企業交易決策。另外，CCER開發自2017年暫停至今，經過全國碳市場第一個履約周期，市場上的CCER供給量已遠低于需求量。

盡快出臺《碳排放權交易管理暫行條例》。規范碳排放監測、報告、核查和監管的行為，明確各主體責任，對失信行為加大處罰力度。

盡快擴大全國碳市場覆蓋范圍。從國家層面綜合考慮各行業減排空間和發展空間，統籌設定碳市場不同行業控排目標。盡快納入其他具備條件的行業，充分發揮碳市場的資源配置作用和價格發現功能，實現全社會低成本減排的碳市場目標。

建立配額分配長效機制。一是充分考慮煤電企業在電力系統中的作用和實際經營困難，以強化中短期內煤電基礎保障和應急調峰的作用，穩定能源供應。將基準線下調水平控制在合理范圍，減少企業負擔。二是盡快明確配額分配相關政策，如，基準線收緊尺度和更新的時間尺度、存量配額結轉原則等，以使企業有明確的市場預期，不斷激勵企業自發開展節能降碳。三是調整基準線設置（如，補增600兆瓦等級基準線、適當調大燃氣機組供電基準值、擴大負荷率修正系數適用范圍、調大低負荷時的負荷系數修正系數值），以充分體現對大容量、高參數、低排放機組和深度調峰機組的正向激勵作用。四是設置配額調節機制，避免配額過松或過緊對企業正常生產運行和對碳市場穩定運行帶來影響。

優化碳排放數據監測報告與核查機制。一是加快研究符合國情的缺省值法。以IPCC國家溫室氣體清單指南和我國省級溫室氣體清單中對不同煤種給出的單位熱值含碳量推薦值為參考依據，研究符合我國國情的單位熱值含碳量缺省值，從管理環節、管理成本、數據真實性等方面對缺省值法與實測法進行對比分析，選擇有利于規范行為、提高效率、降低成本的科學管理路徑。二是鼓勵企業選擇在線連續監測方法獲取二氧化碳排放數據。核算法和CEMS法都有系統誤差，相比人為因素誤差，系統誤差可以通過技術手段加以解決。而人為因素導致的誤差，由于其點多面廣、難以預測且管理難度大。CEMS已在燃煤電廠長期普遍使用，在二氧化硫、氮氧化物、煙塵監測中積累了大量經驗，并作為固定源環境執法的依據。電力行業標準《火電廠煙氣二氧化碳排放連續監測技術規范》（DL/T2376）也已經出臺。建議鼓勵并認可企業采用CEMS獲得的二氧化碳排放量數據。三是完善碳排放核查質量管理體系建設。加大投入，加強管理，加強碳排放核查能力建設，真正發揮對碳排放數據質量管理的監督指導作用。

進一步協調完善市場機制。面對電力清潔低碳轉型，針對不同電源類型、技術水平、發展階段，需要碳市場、綠電市場、CCER機制等多種機制協同優化，統籌發揮政策合力，但要避免政策交叉和重復監管。例如，通過電力市場將碳市場形成的碳價成本傳導至社會層面，從而使低碳發展的價值真實地體現在具體企業的經濟活動和生產運行中，促進全社會低碳發展。盡早明確CCER抵銷機制規定，盡快明確準入條件，重啟項目審批。

高度重視碳市場對企業的轉型促進作用。根據國家“雙碳”目標，完善應對氣候變化制度體系建設，規劃企業低碳發展戰略。一方面加快企業火電布局調整和結構優化，另一方面促進可再生能源發展，降低單位發電量碳排放強度。強化產業鏈上下游的伙伴關系，與產業鏈合作伙伴、消費者協力推動建設產業低碳生態圈。

做好碳資產管理。強化碳資產管理的制度建設，搭建碳資產管理信息化系統平臺，提高企業精細化運營管理水平和數據質量；探索實現企業碳管理系統與全國排污許可證信息管理平臺等國家系統的對接，減少重復填報，實現數據共享；挖掘CCER減排潛力，開發CCER項目，拓展減排領域；積極利用碳金融工具，充分挖掘碳配額的金融價值，充分發揮金融在優化資源配置的作用。

持續開展能力建設。通過多層級、分區域、分職責的培訓加強人才隊伍建設，提高崗位人才碳管理能力。規劃技術創新戰略，加快清潔能源技術、儲能技術、碳捕集碳利用技術的創新研發和示范項目的應用布局，有效推動綠色低碳發展。

加快推動建立發電行業碳排放數據質量管理自律體系。組織制定有關行業規范，推動督促電力企業守法守規參與碳市場。組織企業開展碳排放數據自查和互查，加強交叉檢驗，預判數據風險，發現數據問題，推動問題解決，提升數據質量。

協助政府做好企業數據質量監督整改工作及人才培養體系建設。鑒于碳排放管理員新職業已納入職業分類大典，建議中電聯加快推進碳排放管理員人才培養體系建設，建立健全職業能力評價機制，輔導企業貫徹落實碳市場規定，提升行業合規開展碳數據質量管理的能力。

探討依托行業協會設立碳交易仲裁機構。協調碳排放交易中存在的問題、障礙和企業間的糾紛以及開展異議復核等。

課題組組長：潘荔

成員單位：有關副理事長單位

主筆人：石麗娜、楊帆、雷雨蔚、湯斌、李佩佩、曾媛