摘要：黨政同責是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵落實手段。評價考核適用于哪些黨政機關(guān)、如何針對黨政機關(guān)區(qū)別設(shè)計評價考核指標、評價考核的結(jié)果如何運用等，是落實生態(tài)文明黨政同責的也是相當重要的內(nèi)容。中共中央和國務院如聯(lián)合起草生態(tài)文明建設(shè)黨政同責評價考核辦法，具有十八屆三中全會文件等黨的文件和《環(huán)境保護法》等國家法律的依據(jù)。在角色定位方面，黨政同責作為一個保障手段比較穩(wěn)妥；在指導思想方面，明確黨政系統(tǒng)對生態(tài)文明建設(shè)的主導作用，強化黨政領(lǐng)導干部的生態(tài)文明責任意識，健全黨政領(lǐng)導干部的追責體制和機制；在考核對象方面，把黨政系統(tǒng)以及相關(guān)領(lǐng)導作為考核對象予以明確；在評價考核指標方面，要區(qū)別設(shè)計黨政兩個系統(tǒng)的考核指標體系；在評價考核原則方面，堅持黨統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)和黨政考核并重的原則。地方黨政系統(tǒng)的評價考核應分為年度、中期和離任評價考核，評價考核結(jié)果要引起黨委特別是組織和紀檢監(jiān)察機關(guān)的重視。既應對成績突出的地區(qū)和領(lǐng)導干部給予表彰獎勵，也要建立生態(tài)補償、區(qū)域限批等損害責任追究制度，健全黨政領(lǐng)導干部任內(nèi)考核責任制和終身責任制。

生態(tài)文明體制改革目前已基本告一段落，正進入生態(tài)文明關(guān)鍵領(lǐng)域的改革試點和常規(guī)措施的全面落實階段。中國的經(jīng)驗證明，評價考核是國家政策落地的有力手段。在評價考核中，實行公共事項的黨政同責，實踐證明尤其有用。為此，中央有必要組織力量起草生態(tài)文明建設(shè)的評價考核辦法。除了評價考核指標體系的核心內(nèi)容外，評價考核適用于哪些主體、針對不同評價考核對象設(shè)計哪些不同的評價考核指標、評價考核的結(jié)果如何運用以發(fā)揮實效等，也是相當重要的內(nèi)容。

一、生態(tài)文明建設(shè)評價考核實行黨政同責的依據(jù)

（一）黨和國家的指導文件

1.綜合性文件

生態(tài)文明的評價考核，尤其是實行黨政同責的評價考核，是在黨的十八大之后開始設(shè)計、推行的。黨的十八大報告提出，加強環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。這一闡述為今后五年乃至更長時間的生態(tài)環(huán)境保護改革，奠定了工作基調(diào)。此后，黨的十八屆三中、四中和五中全會文件，都或多或少地涉及生態(tài)文明建設(shè)評價考核或者責任追究的問題。

黨的十八屆三中全會決定提出，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。十八屆三中全會決定是黨的全面改革綱領(lǐng)性文件，為評價考核的差別化、評價方法、考核對象以及責任形式，作出了基本規(guī)定。

黨的十八屆四中全會決定把黨內(nèi)法規(guī)納入中國特設(shè)社會主義法治體系，是一個中國特色社會主義法治理論的重大創(chuàng)新。全會決定提出，用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本；建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)，促進生態(tài)文明建設(shè)；依法強化損害生態(tài)環(huán)境等重點問題治理。從此規(guī)定來看，中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布對地方黨委和政府開展生態(tài)文明建設(shè)評價考核尤其是黨政同責的“聯(lián)合法規(guī)”，是在中國法治體系的創(chuàng)新格局內(nèi)開展工作的。

黨的十八屆五中全會討論了“十三五”規(guī)劃的建議，全會決定提出，以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系。《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》指出，根據(jù)當前資源環(huán)境面臨的嚴峻形勢，在繼續(xù)實行能源消費總量和消耗強度雙控的基礎(chǔ)上，水資源和建設(shè)用地也要實施總量和強度雙控，作為約束性指標，建立目標責任制，合理分解落實。目標責任制的建立、差異化考核模式的采取，雙控手段、空間規(guī)劃、用途管制等考核指標的明確，為生態(tài)文明建設(shè)評價考核尤其是黨政同責的“聯(lián)合法規(guī)”出臺，奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

2.專門性文件

黨的十八屆三中全會以來，中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布了一些生態(tài)文明建設(shè)和改革的文件。這些文件，也涉及生態(tài)文明建設(shè)的評價考核問題。

2015年4月，中共中央、國務院發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對評價考核體系的建立和責任追究做出了基本的要求。意見指出：（1）全面落實主體功能區(qū)規(guī)劃，健全財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境等配套政策和各有側(cè)重的績效評價考核體系。（2）按照嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的原則，加強土地利用的規(guī)劃管控、市場調(diào)節(jié)、標準控制和考核監(jiān)管，嚴格土地用途管制，推廣應用節(jié)地技術(shù)和模式。（3）健全政績考核制度。建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，大幅增加考核權(quán)重，強化指標約束，不唯經(jīng)濟增長論英雄。完善政績考核辦法，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，實行差別化的考核制度。對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核；對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，分別實行農(nóng)業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價；對禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，重點評價其自然文化資源的原真性、完整性。根據(jù)評價考核結(jié)果，對生態(tài)文明建設(shè)成績突出的地區(qū)、單位和個人給予表彰獎勵。探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責任離任審計。（4）完善責任追究制度。建立領(lǐng)導干部任期生態(tài)文明建設(shè)責任制，完善節(jié)能減排目標責任考核及問責制度。嚴格責任追究，對違背科學發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責，不得轉(zhuǎn)任重要職務或提拔使用，已經(jīng)調(diào)離的也要問責。對推動生態(tài)文明建設(shè)工作不力的，要及時誡勉談話；對不顧資源和生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關(guān)人員的領(lǐng)導責任；對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的，要依紀依法追究有關(guān)人員的監(jiān)管責任。

在《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》的指導下，中共中央、國務院于2015年9月出臺《生態(tài)文明體制改革整體方案》，針對一些關(guān)鍵領(lǐng)域和措施部署改革的措施，如研究制定可操作、可視化的綠色發(fā)展指標體系；制定生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系；根據(jù)不同區(qū)域主體功能定位，實行差異化績效評價考核。

3.評述

以上綜合性和專門性文件，按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，無論是從名稱還是通過程序來看，均不屬于黨內(nèi)法規(guī)，不具備強制性的依據(jù)效果。盡管如此，由于它們屬于層級很高的指導性文件，是黨和國家意志的體現(xiàn)，應當在其他黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)中得以落實。上述文件，對于生態(tài)文明建設(shè)評價考核主要政策性文件的起草，依據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條規(guī)定的“制定黨內(nèi)法規(guī)應當遵循下列原則：……貫徹黨的理論、路線、方針和政策”，均有重要的指導作用。中共中央和國務院，甚至中共中央辦公廳、國務院辦公廳完全可以以其為政策依據(jù)，出臺生態(tài)文明建設(shè)評價考核辦法。

（二）黨的法規(guī)和國家法律法規(guī)

1.綜合性法律、法規(guī)

（1）綜合性中共中央黨內(nèi)法規(guī)和國務院行政法規(guī)性文件相結(jié)合的“聯(lián)合法規(guī)”

從明確的法律依據(jù)上看，2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門遵照執(zhí)行。《辦法》規(guī)定實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對違背科學發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴重破壞的，責任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴格追責。《辦法》同時首次明確了25種黨政領(lǐng)導干部生態(tài)損害追責情形。但是這一文件僅適用于在環(huán)境資源保護方面失職的黨政領(lǐng)導干部，對于前面的評價考核環(huán)節(jié)，即評估生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、自然資源總量等是否破壞、質(zhì)量等級是否降低、投入是否到位等，尚不能作為直接的依據(jù)。對于環(huán)境和自然資源保護不利的地方政府和部門，由于其不屬于個人，如何追究其責任，《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，也不能作為依據(jù)。

（2）綜合性法律依據(jù)

2014年修訂的《環(huán)境保護法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”該概念基本涵蓋所有的環(huán)境因素和自然資源。在此基礎(chǔ)上，該法第6條第2款規(guī)定：“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。第26條規(guī)定：“國家實行環(huán)境保護目標責任制和評價考核制度。縣級以上人民政府應當將環(huán)境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的評價考核內(nèi)容，作為對其評價考核的重要依據(jù)。評價考核結(jié)果應當向社會公開。”這說明，對地方各級人民政府進行包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等在內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)考核，是有國家法律依據(jù)的。但是，這一依據(jù)僅屬于國家法律層面的對政府評價考核的依據(jù)，不適用于對地方黨委和地方黨委領(lǐng)導的評價考核。

2.專門性法律法規(guī)

在現(xiàn)行環(huán)境污染立法方面，《水污染防治法》、《大氣污染防治法》均有關(guān)于地方各級人民政府對本行政區(qū)域水和大氣環(huán)境質(zhì)量負責的規(guī)定。在自然資源保護立法方面，《水法》、《森林法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源保護法》、《草原法》都缺乏地方各級人民政府對本行政區(qū)域水和大氣環(huán)境質(zhì)量負責的規(guī)定，因此更談不上設(shè)立對地方人民政府評價考核的規(guī)定了。

基于上述缺憾和評價考核的必要性，黨的十八屆三中全會以后，國務院出臺了《大氣污染防治行動計劃》的評價考核辦法和《水污染防治行動計劃》，對大氣和水環(huán)境保護規(guī)定了責任部門和評價考核的后果。如前者規(guī)定，評價考核結(jié)果報中組部；后者規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)可以參與評價考核和責任追究等。如第32條規(guī)定：“嚴格目標任務考核。國務院與各省（區(qū)、市）人民政府簽訂水污染防治目標責任書，分解落實目標任務，切實落實‘一崗雙責’。每年分流域、分區(qū)域、分海域?qū)π袆佑媱潓嵤┣闆r進行考核，考核結(jié)果向社會公布，并作為對領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合評價考核的重要依據(jù)。（環(huán)境保護部牽頭，中央組織部參與）。”“對未通過年度考核的，要約談省級人民政府及其相關(guān)部門有關(guān)負責人，提出整改意見，予以督促；對有關(guān)地區(qū)和企業(yè)實施建設(shè)項目環(huán)評限批。對因工作不力、履職缺位等導致未能有效應對水環(huán)境污染事件的，以及干預、偽造數(shù)據(jù)和沒有完成年度目標任務的，要依法依紀追究有關(guān)單位和人員責任。對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策，導致水環(huán)境質(zhì)量惡化，造成嚴重后果的領(lǐng)導干部，要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀政紀處分，已經(jīng)離任的也要終身追究責任。（環(huán)境保護部牽頭，監(jiān)察部參與）”這些已經(jīng)實施的規(guī)范，都可以作為對地方政府大氣和水污染防治考核工作的依據(jù)。

3.評述

總的來說，在中央層面的黨內(nèi)法規(guī)層面，目前缺乏對地方黨委和政府評價考核和獎懲的直接的依據(jù)。在國家層面的法律法規(guī)層面，《環(huán)境保護法》可以作為對地方人民政府生態(tài)文明建設(shè)評價考核的綜合依據(jù)，《大氣污染防治行動計劃》評價考核辦法和《水污染防治行動計劃》可以作為地方人民政府評價考核的專門依據(jù)，但不能作為對地方黨委評價考核的依據(jù)。這些缺憾，前文已述，可以通過黨的十八大文件、黨的十八屆三中全會決定、四中全會決定和五中全會決定，予以彌補。也就是說，無論從法律上看，還是從黨內(nèi)的重要指導性文件來看，都有制定揉生態(tài)文明建設(shè)評價考核的黨內(nèi)法規(guī)和國家行政法規(guī)性文件于一體的“聯(lián)合法規(guī)”的依據(jù)。

不過，制定生態(tài)文明建設(shè)評價考核的“聯(lián)合法規(guī)”，必須強化與國家法律法規(guī)，特別是現(xiàn)行其他黨內(nèi)法規(guī)和“聯(lián)合法規(guī)”銜接，如與2015年《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》銜接。在操作中，先按照生態(tài)文明建設(shè)評價考核“聯(lián)合法規(guī)”對省級及以下行政區(qū)域的黨委和政府進行評價考核；對于應當追究黨政領(lǐng)導干部責任的情形，再按照《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》規(guī)定的條件、情形、程序、形式，由特定機關(guān)開展責任追究。