六、建立健全生態文明建設評價考核的黨政追究機制

（一）損害責任追究制度

按照2015年《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，各省級行政區域應編制生態紅線區域保護規劃，在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域，針對森林、草原、濕地劃定生態紅線，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變；科學劃定森林、草原、濕地等領域生態紅線，嚴格自然生態空間征（占）用管理，有效遏制生態系統退化的趨勢。探索建立資源環境承載能力監測預警機制，對資源消耗和環境容量接近或超過承載能力的地區，及時采取區域限批等限制性措施。對于違反生態紅線規定，違法決策破壞嚴禁開發和限制開發地的生態環境的，應當追究其領導責任；對于生產經營者和個人侵犯破壞嚴禁開發和限制開發地的生態環境的，應當按照《環境保護法》、《侵權責任法》等有關法律法規的規定，承擔環境民事責任；構成法罪的，追究刑事責任。

建立生態補償制度，加強國家對重點地區、上級地方政府對下級地方政府的生態保護工作的生態評價和生態補償力度，建立流域上下游之間、不同區域之間的橫向生態補償機制。國家正在開展《生態補償條例》的立法工作，對生態補償的監管體制、生態補償的對象、生態補償的核算、生態補償的評估、生態補償的標準、生態補償的方式、生態補償的資金來源、生態補償的程序、生態補償的期限、生態補償資金的使用、生態補償的監督等予以明確，使生態補償制度化、規范化、程序化，體現區域公平、公正和促進發展的特點。

建立健全環境損害的國家索賠制度和社會公益訴訟制度。規定索賠條件、程序、時效、范圍，建立環境保護部、國家海洋局等部門依法代表國家對生態損害進行追索的制度；按照《環境保護法》的規定，健全與國家生態損失和環境私權損害責任追究相銜接的環境公益訴訟制度，保障社會的環境公共利益。

（二）任內評價考核責任制

《大氣污染防治行動計劃》的評價考核辦法和《水污染防治行動計劃》的規定，建立了嚴格的環境保護評價考核制度，如《水污染防治行動計劃》規定：國務院與各省級人民政府簽訂水污染防治目標責任書，分解落實目標任務，切實落實“一崗雙責”。每年分流域、分區域、分海域對行動計劃實施情況進行評價考核，評價考核結果向社會公布，并作為對領導班子和領導干部綜合評價考核的重要依據。將評價考核結果作為水污染防治相關資金分配的參考依據。

應當將環境保護和生態建設納入各級黨政領導班子和領導干部的任內評價考核考評體系。具體建議如下：

可以按照2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，對各省級及以下黨政主要領導干部建立如下追責情形：（1）貫徹落實中央和本行政區域關于生態文明建設的決策部署不力，致使本地區生態環境和資源問題突出或者任期內生態環境狀況明顯惡化的；（2）作出的決策與生態環境和資源方面政策、法律法規相違背的；（3）違反主體功能區定位或者突破資源環境生態紅線、城鎮開發邊界，不顧資源環境承載能力盲目決策造成嚴重后果的；（4）作出的決策嚴重違反城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃的，及與“多規合一”要求不一致的；（5）地區和部門之間在生態環境和資源保護協作方面推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為，造成嚴重后果的；（6）本地區發生主要領導成員職責范圍內的嚴重環境污染和生態破壞事件，或者對嚴重環境污染和生態破壞（災害）事件處置不力的；（7）對公益訴訟裁決和資源環境保護督察整改要求執行不力的；（8）其他應當追究責任的情形。可借鑒河北省《關于創新和完善干部目標綜合評價考核機制的意見》和《省直黨政工作部門領導班子和領導干部綜合評價考核辦法（試行）》等文件的做法，大幅度提高區政府、承擔環境保護職責部門的績效管理考評和經濟社會發展實績評價中的環境保護比重，提至25分，并將考評結果作為領導班子調整和領導干部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據。對于年度、中期評價考核和任期評價考核不合格的，或者發生重大生態破壞和環境污染事件的，應明確責任追究的情形、方式、適用、主體和程序，針對性和操作性強，確保環境保護責任追究落地。

可以按照2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，對省級及以下地方黨委和政府有關領導成員建立如下追責情形：（1）指使、授意或者放任分管部門對不符合主體功能區定位或者生態環境和資源方面政策、法律法規的建設項目審批（核準）、建設或者投產（使用）的；（2）對分管部門違反生態環境和資源方面政策、法律法規行為監管失察、制止不力甚至包庇縱容的；（3）未正確履行職責，導致應當依法由政府責令停業、關閉的嚴重污染環境的企業事業單位或者其他生產經營者未停業、關閉的；（4）對嚴重環境污染和生態破壞事件組織查處不力的；（5）其他應當追究責任的情形。

可以按照2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，對省級及以下地方人民政府有關工作部門領導成員建立如下追責情形：（1）制定的規定或者采取的措施與生態環境和資源方面政策、法律法規相違背的；（2）批準開發利用規劃或者進行項目審批（核準）違反生態環境和資源方面政策、法律法規的；（3）執行生態環境和資源方面政策、法律法規不力，不按規定對執行情況進行監督檢查，或者在監督檢查中敷衍塞責的；（4）對發現或者群眾舉報的嚴重破壞生態環境和資源的問題，不按規定查處的；（5）不按規定報告、通報或者公開環境污染和生態破壞（災害）事件信息的；（6）對應當移送有關機關處理的生態環境和資源方面的違紀違法案件線索不按規定移送的；（7）其他應當追究責任的情形。

可以按照2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，對各省及行政區域黨政領導干部建立如下追責情形：（1）限制、干擾、阻礙生態環境和資源監管執法工作的；（2）干預司法活動，插手生態環境和資源方面具體司法案件處理的；（3）干預、插手建設項目，致使不符合生態環境和資源方面政策、法律法規的建設項目得以審批（核準）、建設或者投產（使用）的；（4）指使篡改、偽造生態環境和資源方面調查和監測數據的；（5）其他應當追究責任的情形。這類責任，可以屬于任內評價考核責任，也不一定屬于任內評價考核責任。

對于追責程序，可以按照2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，規定如下：省級人民政府負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門發現有本辦法規定的追責情形的，必須按照職責依法對生態環境和資源損害問題進行調查，在根據調查結果依法作出行政處罰決定或者其他處理決定的同時，對相關黨政領導干部應負責任和處理提出建議，按照干部管理權限將有關材料及時移送紀檢監察機關或者組織（人事）部門。需要追究黨紀政紀責任的，由紀檢監察機關按照有關規定辦理；需要給予誡勉、責令公開道歉和組織處理的，由組織（人事）部門按照有關規定辦理。負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門、紀檢監察機關、組織（人事）部門應當建立健全生態環境和資源損害責任追究的溝通協作機制。司法機關在生態環境和資源損害等案件處理過程中發現有追責情形的，應當向有關紀檢監察機關或者組織（人事）部門提出處理建議。負責作出責任追究決定的機關和部門，一般應當將責任追究決定向社會公開。為了保證追責的公正性，還需要建立追責申訴的程序。為此可以規定：“受到責任追究的人員對責任追究決定不服的，可以向作出責任追究決定的機關和部門提出書面申訴。作出責任追究決定的機關和部門應當依據有關規定受理并作出處理。”

對于責任追究方式，《水污染防治行動計劃》規定，對未通過年度評價考核的，要約談省級人民政府及其相關部門有關負責人，提出整改意見，予以督促；對有關地區和企業實施建設項目環評限批。對因工作不力、履職缺位等導致未能有效應對水環境污染事件的，以及干預、偽造數據和沒有完成年度目標任務的，要依法依紀追究有關單位和人員責任。對不顧生態環境盲目決策，導致水環境質量惡化，造成嚴重后果的領導干部，要記錄在案，視情節輕重，給予組織處理或黨紀政紀處分，已經離任的也要終身追究責任。2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定：“黨政領導干部生態環境損害責任追究形式有：誡勉、責令公開道歉；組織處理，包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等；黨紀政紀處分。組織處理和黨紀政紀處分可以單獨使用，也可以同時使用。追責對象涉嫌犯罪的，應當及時移送司法機關依法處理。”具體到各省級行政區域，可采取兩步走的措施：第一步，先做書面檢查，提出整改措施和時限，在整改期間實行區域限批，由省級環境保護主管部門或者環境保護委員會辦公室和省級委組織部（人事部門）、省級紀檢監察機關牽頭督促整改措施，約談相關責任人。第二步，對于整改不到位或者難以到位的，進行問責和紀律處分。問責包括責令作出書面檢查、約談（誡勉）、通報批評、取消當年評優評先資格、責令公開道歉、停職檢查、調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等方式。對于問責的同時還需要追究紀律責任的，依照有關規定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。對于問責的適用問題，應當區分環境保護第一責任人、直接責任人，根據情節輕重，確定應當采取的問責方式。對于責任追究主體和程序，應當追究黨委、政府及其工作部門負責人責任的，可借鑒甘肅省蘭州市的做法，由紀檢監察部門和組織部門組成督查組，組織調查，提出責任追究建議書并報相關責任追究決定機關；責任追究決定機關在收到責任追究建議書后，按照干部管理權限和程序規定，在規定期限內進行誡勉談話或者調崗，或者作出責任追究決定，并將責任追究落實情況反饋黨委和政府。

（三）黨政領導干部的終身責任制

探索建立生態效績離任審計與后評價制度，按照2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的規定，實行生態環境損害責任終身追究制。對違背科學發展要求、造成生態環境和資源嚴重破壞的，責任人不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴格追責，承擔與評價考核結果相應的責任，因決策失誤導致生態環境惡化的，必須進行責任追溯與懲戒。按照2015年《生態文明體制改革整體方案》的規定，要建立生態環境損害責任終身追究制。實行地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責制。以自然資源資產離任審計結果和生態環境損害情況為依據，明確對地方黨委和政府領導班子主要負責人、有關領導人員、部門負責人的追責情形和認定程序。區分情節輕重，對造成生態環境損害的，予以誡勉、責令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分，對構成犯罪的依法追究刑事責任。對領導干部離任后出現重大生態環境損害并認定其需要承擔責任的，實行終身追責。建立國家環境保護督察制度。

領導干部的終身責任制有助于推動領導干部政績觀的轉變，有助于地方發展模式的改變，將領導干部的責任與環境保護牢牢捆綁在一起，使保護優先、綠色發展成為決策者的思維習慣。政績觀只有關注“五位一體”的生態文明，發展模式才能向科學發展、民主發展和法治發展的模式轉變。下一步，需按照《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績評價考核工作的通知》等要求，明確要求不搞地區生產總值及增長率排名，同時要加大資源消耗、環境保護等評價考核指標的權重，進行綠色政績評價考核。領導干部的終身責任制需要明確以下幾點：一是各地制定經濟和社會政策時，應按照《環境保護法》的要求進行生態環境保護論證，使地方的發展不以環境損害為代價，不以犧牲資源為代價。二是制定政策和規劃時，充分聽取各方面的意見，包括不同意見，科學、民主地作出決策。對于不同意見，應當作出意見處理說明。三是需要編制資產負債表，對領導干部任期內的環境損害、資源消耗及任期造成以后的環境和資源問題進行量化統計，并作出說明。四是從評價考核、紀檢、人大監督和環境公益訴訟等方面，建立對領導干部的環境保護責任追究啟動機制。五是健全民主決策機制，建立參與決策人的盡職免責制度，讓不民主、不科學作出決策的黨政領導承擔決策責任。